Исполнительная власть в системе разделения властей

К Федеральным агентствам Российской Федерации относятся: Федеральное агентство по физической культуре и спорту, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральное агентстве по управлению федеральным имуществом, Федеральное агентство специального строительства Российской Федерации, Федеральное агентство по государственным резервам, Федеральное космическое агентство, Российское агентство по боеприпасам, Российское агентство по судостроению, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации.

Таким образом, Федеральные  службы и агентства в качестве органов исполнительной власти осуществляют специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции.

В настоящее время в  Российской Федерации существует и  функционирует сложная система  исполнительной власти. Прежде всего, она является подсистемой государственной власти, ее ветвью в структуре разделения власти как единого целого организационно-правового механизма государственной организации общества и ведения его дел. Эта подсистема имеет определенное структурное строение, включающее уровни, звенья, виды и формы органов исполнительной власти. Орган исполнительной власти является первичной и основной структурной единицей рассматриваемой системы. Он имеет сложное структурное внутреннее строение и включает структурные подразделения аппаратного назначения, не имеющие властных полномочий, а иногда и самостоятельные органы, являясь специальным институтом государственной власти.

Глава 2. Исполнительная власть в системе разделения властей

2.1. Разделение  властей – теоретический аспект

Разделение власти – одно из принципиальных условий и основной механизм функционирования всех видов политической власти. Оно возникает из свойства власти быть «отношениями между субъектами (первым, или активным), от которого исходит волевой импульс, побуждение к действию, и субъектом (вторым, или пассивным), который воспринимает этот импульс и осуществляет побуждение, становится носителем власти, ее исполнителем. Эта простейшая структура разделения и передачи власти обычно усложняется, особенно в институциональном процессе, когда второй субъект передает волевой импульс следующему субъекту и т.д. вплоть до конечного исполнителя (процесс, получивший наименование командования, или распоряжения и составляющий сущность власти)»¹⁷.

Разделение власти исторически  сложилось на самых ранних этапах формирования государства и вылилось в специализацию власти разных лиц и институтов. Первое крупное разделение власти развело политическую и религиозную власти – власть государства и церкви. И в некоторых, особенно восточных странах этот процесс продолжается и сейчас.

Наряду с этим, в самом  светском государстве рано началось разделение профессиональных функций власти. Так, Аристотель отмечал существование в нем законодательного органа – магистратуры и судебного органа. Происходило разделение власти между центральным и местным управлением, формировалась все более сложная политическая система общества, властей разных уровней и с разными функциями.

Феодальная организация  власти представляла собой с объединение в одном лице властелина законодательных, исполнительных и судебных функций, включая функциональное и территориальное разделение власти между монархическим центром и провинциальными (городскими) парламентами, местным самоуправлением.

Развитое разделение власти стало одной из организационных  основ государства Нового времени, которое функционирует как система  функционально разграниченных, но и  связанных между собой учреждений, аппаратов и органов власти. В этот период центральная власть нуждалась в более развитом и эффективном аппарате управления и обороны, который неизбежно должен был быть специализирован и разделен. Развивающаяся в то же время буржуазия поддержала на первых порах монархический центр и способствовала его укреплению, но при этом получила и доступ к власти, который был открыт, прежде всего, в нарождавшиеся центральные законодательные и представительные структуры.

Дальнейшее развитие разделенных властей шло несколькими параллельными путями: 1) происходила централизация парламентских структур, смещение парламентаризма в центр со всей идеологией и техникой формирования представительной власти (ее выборностью, принципами организации и т.п.); 2) укреплялась и совершенствовалась центральная правительственная исполнительная власть и особенно ее аппаратов, кадров государственных служащих; 3) завершилось формирование возникшей в феодальном средневековье системы надзора и отправления правосудия, передачи судебных функций от властвующей (сеньориальной) верхушки — специализированным судебным органам».

Этот объективный процесс  получил теоретическое обоснование в политико-философской теории разделения властей. Идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей присутствовала уже во взглядах древнегреческих философов (Аристотель, Полибий). Однако, как основополагающий принцип составного учения о демократическом государстве он был сформулирован Дж. Локком и развит впоследствии Ш. Монтескье. При этом теоретическая база была подготовлена всем объективным ходом истории, а толчком к ее оформлению послужили буржуазны революции в Англии (1640-1648гг.) и во Франции (1789-1794гг.).

В основании политической философии Дж. Локка (1632-1704 гг.) лежит идея собственности («Трактаты о правительстве»). «Государство и гражданское общество покоятся на собственности … Для того чтобы охрана собственности не зависела исключительно от воли властей, люди создают законы и законодательство… Но и в обществе законов вероятно беззаконие, поскольку всегда остается значительная свобода для толкования и применения законов…»¹⁸. Дж. Локк предлагает систему сдержек и противовесов – разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную с передачей каждой особому кругу лиц. «…Тогда, например, в правовом монархическом государстве законодательной властью может быть аристократический парламент, высшей исполнительной – король, а судебную имеет смысл пропорционально поделить между аристократическим и демократическим сословиями»¹⁹.

Ш. Монтескье считал, что для обеспечения эффективности управления необходимо рациональное разделение труда в сфере государственной жизни. Он отмечал, что каждая из трех ветвей власти в соответствии со спецификой ее функций должна осуществляться особым самостоятельным органом. Однако Монтескье идет гораздо дальше в исследовании системы государственных органов, характера взаимоотношений между ними, механизма их взаимодействия и противодействия в целях предотвращения произвола и обеспечения свободы личности. Ш. Монтескье неоднократно подчеркивает важность независимости властей и органов, их осуществляющих, в отношении условии их формирования, сроков деятельности, а также их взаимной несменяемости. Он считает недопустимым, чтобы одни и те же лица принимали участие в осуществлении функций более чем одного из трех органов правления, например, чтобы министр или судья заседали в парламенте, а депутат проводил в жизнь законы и отправлял правосудие. Судебная власть, которую Монтескье, в отличие от Локка, специально выделил в триаде властей, может быть доверена не какому либо постоянному органу, а выборным лицам из народа привлекаемым к отправлению правосудия на определенное время. Нужно, чтобы судьи были одного общественного положения с подсудимым, равными ему²⁰.

Проблема разделения властей получила свое развитие и в русской дореволюционной  правовой литературе. В частности, Н.И. Лазаревский, анализируя принципы конституционного строя, ставил на первое место разделение властей²¹. Но, пожалуй, наиболее полно теория разделения властей в отечественной литературе была раскрыта выдающимся русским юристом Ф.Ф. Кокошкиным, который определял участие народа в законодательстве и разделение властей как два важнейших принципа правового государства. Он выделил три элемента сдерживания исполнительной власти: контроль представительного органа за бюджетом и численностью армии, ответственность министров и право судебной власти проверять законность правительственных распоряжений. В отношении законодательной власти Ф.Ф. Кокошкин перечислил четыре «гарантии»: 1) участие главы исполнительной власти в законодательном процессе с помощью абсолютного или отлагательного «вето», 2) наличие двух палат, 3) права граждан, 4) изменение конституции особым порядком²².

Однако, какими бы ни были варианты механизма действия принципа разделения властей, теория в основе определяет следующее его содержание.

Законодательная власть обладает верховенством, поскольку она устанавливает правовые начала государственной и общественной жизни, основные направления внутренней и внешней политики страны, а следовательно, определяет в конечном счете правовую организацию и формы деятельности исполнительной и судебной властей. Главенствующее положение законодательных органов в механизме правового государства обуславливает высшую юридическую силу принимаемых ими законов, придает общеобязательный характер нормам права, выраженных в них. Однако верховенство законодательной власти не носит абсолютного характера. Пределы ее действия ограничены принципами права, естественными правами человека, идеями свободы и справедливости. Она находится под контролем народа и специальных конституционных органов, с помощью которых обеспечивается соответствие законов действующей конституции.

Исполнительная  власть в лице своих органов занимается непосредственной реализацией правовых норм, принятых законодателем. Ее деятельность должна быть основана на законе, осуществляться в рамках закона. Исполнительные органы и государственные должностные лица не имеют права издавать общеобязательные акты, устанавливающие новые, не предусмотренные законом права или обязанности граждан и организаций. Исполнительная власть носит правовой характер лишь в том случае, если она является подзаконной властью, действует на началах законности. Сдерживание исполнительной власти достигается также посредством ее подотчетности и ответственности перед представительными органами государственной власти. В правовом государстве каждый гражданин может обжаловать любые незаконные действия исполнительных органов и должностных лиц в судебном порядке.

Судебная власть призвана охранять право, правовые устои государственной и общественной жизни от любых нарушений, кто бы их не совершал. Правосудие в правовом государстве осуществляется только судебными органами. Никто не может присвоить себе функции суда. В своей правоохранительной деятельности суд руководствуется только законом, правом и не зависит от субъективных влияний законодательной или исполнительной власти. Независимость и законность правосудия являются важнейшей гарантией прав и свобод граждан, правовой государственности в целом. С одной стороны, суд не может присваивать себе функции законодательной или исполнительной власти, с другой стороны его важнейшей задачей является организационно–правовой контроль за нормативными актами этих властей. Судебная власть, таким образом, выступает сдерживающим фактором, предупреждающим нарушение правовых установлений, и прежде всего конституционных, как со стороны законодательных, так и исполнительных органов государственной власти, обеспечивая тем самым реальное разделение властей²³.

Таким образом, разграничение  единой государственной власти на три  относительно самостоятельные и  независимые отрасли предотвращает  возможные злоупотребления властью  и возникновение управления государством, не связанного правом. Каждая из этих властей  занимает свое место в общей системе государственной власти и выполняет свойственные только ей задачи и функции. Равновесие властей поддерживается специальными организационно-правовыми мерами, которые обеспечивают не только взаимодействие, но и взаимоограничение полномочий в установленных пределах. В то же время они гарантируют независимость одной власти от другой в пределах тех же полномочий. Следует отметить, что принцип разделения властей является одним из принципов правового государства.

В Российской Федерации принцип  разделения властей был впервые закреплен в «Декларации о государственном суверенитете РСФСР»²⁴. Конституция Российской Федерации 1993 г. фиксирует этот принцип как одну из основ конституционного строя. В ст. 10 говориться: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Конституционные нормы, определяющие механизм государственной власти закреплены в главах «Президент Российской Федерации», «Федеральное Собрание», «Правительство Российской Федерации», «Судебная власть». Все эти высшие государственные органы власти в равной степени выражают целостную концепцию народного суверенитета. Разделение властей есть разделение полномочий государственных органов при сохранении конституционного принципа единства государственной власти.

Основными характеристиками принципа разделения властей являются следующие: главной функцией законодательной  власти является принятие законов; назначение исполнительной власти – в исполнении принимаемых законодательной властью законов; сфера судебной власти – осуществление правосудия – деятельности по рассмотрению и разрешению конкретных дел с вынесением решений, которые не могут быть отменены органами законодательной или исполнительной власти.

Органы каждой из ветвей власти действуют в рамках установленной  Конституцией РФ компетенции и не вправе осуществлять функции, присущие органам иной ветви власти. Самостоятельность органов каждой из ветвей власти означает, что в своей деятельности они независимы друг от друга, не подчинены друг другу. Система сдержек и противовесов – система полномочий трех ветвей власти в сфере взаимоотношений друг с другом, установленная Конституцией РФ, призвана не допустить нарушений принципа разделения властей, преимущественного положения одной ветви власти перед другой. Такими полномочиями являются, например: право Государственной Думы давать согласие на назначение Председателя Правительства РФ, выражать недоверие Правительству РФ; право Президента РФ распускать Государственную Думу; право Конституционного Суда признавать неконституционными законы, принятые Федеральным Собранием, и др.