Государственное строительство Франции на современном этапе

Деятельность Правительства регламентирована в разделе III Конституции. Хотя выше было очень много сказано о неограниченных полномочиях Президента Франции, статья 20 Конституции придает Правительству также высокий авторитет: "Правительство определяет и проводит политику нации. В его распоряжении находятся администрация и вооруженные силы". В статье 21 Конституции говорится о полномочиях Премьер-министра: "Премьер-министр руководит деятельностью Правительства. Он несет ответственность за национальную оборону. Он обеспечивает исполнение законов. С соблюдением статьи 13 Конституции он осуществляет регламентарные полномочия и назначает на гражданские и военные должности... В случае необходимости он замещает Президента Республики в качестве председателя на заседаниях советов и комитетов, упомянутых в статье 154". "В исключительных случаях он может замещать Президента Республики в качестве председателя на заседаниях Совета Министров по поручению Президента и с определенной повесткой дня".

Из текста Конституции можно сделать выводы о роли Премьер-министра. Его полномочия как координатора работы министерств достаточно широки. Премьер-министр контролирует работу министров, дает указания о составлении важнейших актов (бюджет, экономические планы и т.д.).

Премьер-министр обладает значительными правами в отношении Парламента. Часть этих полномочий он осуществляет лично, часть в сотрудничестве с Президентом. В соответствии со статьей 29 Конституции по требованию Премьер-министра может быть собран Парламент на внеочередную сессию. Премьер-министр обладает правом законодательной инициативы, лично участвует в работе парламентских комиссий и в палатах Парламента, в любое время может выступить в любой из палат.

В разделе Конституции "Об отношениях между Парламентом и Правительством" в статье 34 ограничена законодательная компетенция Парламента. Вместе с тем, Премьер-министр наделяется более широкими правами в части отмены или изменения законов и ордонансов, действовавших до издания нынешней Конституции 1958 г.

Полномочия Правительства делятся на осуществляемые им коллегиально и осуществляемые лично Премьер-министром. Статья 23 Конституции запрещает совмещать функции члена Правительства с осуществлением любого парламентского мандата, с любой должностью профессионального представительства общенационального характера, с государственной службой или профессиональной деятельностью. Правительство ответственно перед Национальным собранием.

2.3 Парламент как  высший законодательный орган

Высшим законодательным органом Франции является Парламент. Его компетенция закреплена в разделе IV Конституции. Парламент состоит из двух палат: Национальное собрание и Сенат. Своеобразие французского Парламента состоит в том, что согласно статье 24 Конституции: "Депутаты Национального собрания избираются прямым голосованием. Сенат избирается путем косвенного голосования. Он обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики. Французы, проживающие за пределами Франции, представлены в Сенате5".

Национальное собрание - нижняя палата, Сенат - верхняя палата Парламента. Национальное собрание включает 577 депутатов, избираемых сроком на пять лет. Члены Сената избираются сроком на девять лет. Каждые три года сенат обновляется на одну треть.

Палаты обладают фактически одинаковой компетенцией, различия касаются законодательного процесса и сферы парламентского контроля. Глава государства обладает правомочиями по роспуску только нижней палаты. Сенат не может быть распущен. Председатель Национального собрания избирается на срок полномочий палаты после каждого обновления состава палаты. Он занимает третье место после Президента и Премьер-министра в должностной иерархии государства. В случае, когда пост Президента становится вакантным, председатель Сената становится временным Президентом страны.

Организация деятельности палат Парламента подробно регулируется органическими законами. Внутреннее устройство сената и Национального собрания, процедуры их деятельности устанавливаются самими палатами в собственных регламентах на основе конституционных норм и органических законов. Регламенты палат контролируются Конституционным советом.

В палатах Парламента образуются парламентские фракции. Рабочими органами палат являются постоянные и временные специальные комиссии, а также комиссии по контролю и проведению расследований. По закону специальные комиссии должны создаваться для рассмотрения конкретного законопроекта, однако в Парламенте сложилась иная практика: законопроекты рассматриваются в постоянных комиссиях. Палаты могут для рассмотрения разногласий создавать смешанные паритетные комиссии.

Основная функция Парламента - принятие законов - значительно ограничена Конституцией 1958 г. Прежде всего ст.34 точно определяет круг вопросов, по которым Парламент имеет право издавать законы. Решение вопросов, не включенных в этот список, отнесено к ведению Правительства. Если Парламент превысит свои полномочия, Правительство вправе потребовать у Конституционного совета принять решение о разграничении компетенции. О сужении прав законодательной власти свидетельствует и то, что депутаты ограничены в реализации законодательной инициативы (ст.40), а правительственные законопроекты пользуются приоритетом (ст.42). Права Парламента урезаны и в финансовой сфере. Статья 7 устанавливает определенный срок принятия Парламентом финансовых законопроектов. В случае нарушения этого срока законопроект вводится в действие путем издания Правительством соответствующего акта.

Парламент обладает правом контроля деятельности Правительства. Статья 49 предоставляет возможность выразить Правительству недоверие, приняв резолюцию порицания.

Парламент принимает три вида законов: конституционные (по изменению Конституции), органические (по указанным в Конституции вопросам) и обычные. Правом законодательной инициативы обладают парламентарии и Правительство. Обычно законы проходят три чтения, принимаются в случае одобрения обеими палатами в идентичном виде. Если этого не происходит, то проект рассматривается, пока не будет выработан единый текст.

Принятые Парламентом законы должны быть в течение 15 дней подписаны Президентом. Если он не согласен с каким-то положением закона, то вправе потребовать его повторного обсуждения. Если закон будет принят повторно в прежней редакции абсолютным большинством голосов, Президент обязан его подписать. Любой законопроект может быть передан Президентом в Конституционный совет для проверки соответствия его Конституции Франции. Чаще всего между Национальным собранием и Правительством существует политическое согласие по основным вопросам национальной политики.

4. Конституционный совет и Государственный совет

как центральные органы конституционного контроля

Центральными органами конституционного контроля во Франции являются Конституционный совет и Государственный совет.

Конституционность актов, исходящих от государственных органов, рассматривается различными органами: от парламента - Конституционным советом, от органов исполнительной власти - Государственным советом.

В составе Конституционного совета девять человек, назначаемых на девять лет. Три члена Совета назначаются Президентом, три - председателем Сената и три - председателем Национального собрания. Компетенция Конституционного совета разнообразна: рассматривает жалобы, связанные с правильностью избрания членов Парламента, вопросы не избираемости и несовместимости должностей, возникающие в отношении членов Парламента, обсуждает регламенты палат Парламента до их применения для проверки их соответствия Конституции.

Конституционный совет обладает широкой компетенцией относительно выборов Президента, дает консультации Правительству по организации выборов, кандидатуры на пост Президента представляются в Совет;  проверяет правильность выдвижения кандидатов. На практике Конституционный совет рассматривает жалобы, участвует при введении в стране чрезвычайного положения (статья 16 Конституции), наблюдает за проведением референдума и объявляет его результаты.   Основная же функция Конституционного совета - рассмотрение соответствия законодательных и иных нормативных актов Конституции страны, а также контроль соответствия международных договоров основному закону. Кроме того, на Конституционный совет возложены обязанности по разрешению споров о распределении компетенции между законодательной и исполнительной властью6.

Решения Конституционного совета окончательны и не подлежат обжалованию. Они обязательны для всех государственных органов. 

Государственный совет выступает как высший орган административной юстиции и как консультативный орган Правительства. В первом случае Совет осуществляет контроль деятельности административных органов. Совет выполняет также обязанности кассационной инстанции в отношении апелляционных административных судов, и в отношении дел, поступающих из Счетной палаты, Суда бюджетной дисциплины и т.д7.

Согласно ст. 38 и 39 Кон-ституции он дает предварительные заключения по законопроектам Правительства; консультирует Правительство и министров по юридическим вопросам.

3. Региональное и местное самоуправление

3.1 Коммуны как нижнее звено

административно-территориального деления

Франция является децентрализованным унитарным государством. Территориальными коллективами Французской Республики являются коммуны, департаменты и заморские территории (ст. 72 Конституции Франции). Нижним звеном административно-территориального деления являются коммуны, которых насчитывается около 37 тыс. Важные элементы коммуны как юридической реальности - название, территория, численность населения. Каждая часть территории относится к одной из коммун.

Жители коммуны избирают сроком на шесть лет муниципальный совет, одновременно являющийся и низовым органом государственной власти, и органом местного самоуправления. Полномочия муниципального совета достаточно обширны: финансовые (принятие бюджета и определение ставок коммунальных налогов,  решение вопросов о необходимости займов, утверждение отчетов об использовании бюджетных средств);  в отношении имущества коммуны (покупка, продажа, аренда имущества);  в сфере обустройства территории и городского строительства и др.  Несмотря на такие широкие полномочия, большое влияние на принятие решений советом имеет мэр; кроме того, муниципальный совет находится под административным контролем органов центральной государственной власти. Согласно закону 1982 года,  префект имеет право контроля решений на предмет законности, отмена незаконных решений возможна административным судом. Если совет не обеспечивает управление коммуной, он может быть распущен указом Президента республики, если это одобрено на заседании Совета Министров.

Крупные городские коммуны могут быть разделены на районы. Представительным органом является совет района, который функционирует по тем же принципам, что и муниципальный совет. Объединение нескольких коммун - кантон, введен для удобства управления государственными делами.

3.2  Департамент

Следующим звеном управления выступает департамент, включающий около 400 коммун, или 35 кантонов. Департамент во Франции является вторым после коммуны уровнем административно-территориального устройства, на котором параллельно работают два органа власти: генеральный совет как орган самоуправления, и префект как орган государственной власти.

Руководит  деятельностью департамента Генеральный совет, куда каждый кантон избирает одного своего представителя - генерального советника. Генеральный совет формируется на основе всеобщих прямых и свободных выборов. По общему принципу в компетенцию Генерального совета входит право решать все вопросы, относящиеся к компетенции департамента: утверждение бюджета и отчет о его выполнении;  определение политики развития департамента; установление ставок налогов внутри департамента; распоряжение имуществом департамента и т. д. Департамент является ключевым звеном в системе исполнительной власти. Это тот уровень, где сконцентрирована местная государственная администрация.

Префект — представитель правительства в департаменте, он обязан информировать правительство о состоянии дел в департаменте, а также доводить политику правительства в местных выборных органов и оказывать им содействие в проведении этой политики.8

Префект назначается указом Президента, предварительно одобренным на заседании Совета Министров. Поскольку префект является главой всей системы государственной администрации в департаменте, он осуществляет надзор за исполнением законов, указов и постановлений Правительства и отдельных министров,  принимает решения нормативного характера, обеспечивает поддержание общественного порядка; осуществляет административный контроль над деятельностью департамента и его коммун и передает на рассмотрение административного суда незаконные, на его взгляд, решения территориальных коллективов, представляет государство в вопросах выполнения юридических актов на уровне департамента, представляет государство в органах правосудия; является распорядителем всех государственных расходов в департаменте, несет ответственность за управлением государственным имуществом, руководит работой  местных служб государственных центральных органов исполнительной власти,   является посредником во взаимоотношениях с центральными министерствами.

3. Округ как крупнейшая административно-территориальная структура

Крупнейшей административно-территориальной структурой является округ (регион), в его состав в метрополии входит от двух до восьми департаментов. Заморские департаменты также образуют отдельный регион. Округа участвуют в создании общенациональных планов развития, ежегодно утверждают программы профессиональной подготовки, создают центры профессионального обучения, определяют приоритеты развития жилищного строительства, осуществляют специальные жилищные программы. Кроме этого, могут открывать музеи, художественные учебные заведения и т.д.