Двухпалатная структура парламента России

Компетенцию как Федерального Собрания РФ, составляют закрепленные в Конституции обеих стран полномочия, необходимые для реализации парламентских функций в зависимости от способа конституционного закрепления выделяют три вида парламентов:

1) парламенты с неограниченной компетенцией, которые существуют в государствах с парламентарными формами правления;

2) парламенты с относительно ограниченной компетенцией - функционируют в федеративных, децентрализованных унитарных государствах и в государствах, где в основу организации государственной власти положена президентская модель распределения властей;

3) парламенты с абсолютно ограниченной компетенцией - характерны для государств, где реализована французская - конституционная модель, то есть конституция государства устанавливает четкий и исчерпывающий перечень вопросов, по которым парламент имеет право принимать законы. Примечательно, что автор довольно органично соединил три понятия: компетенция-полномочия-функции, поставив на первое место компетенцию. Федеральное Собрание России относится к парламентом с относительно ограниченной компетенцией. Такой вывод сделан на основании ст. 105 Конституции Российской Федерации, котором не устанавливает четкий перечень вопросов, подлежащих рассмотрению в Государственной Думе. Четкий перечень вопросов, по которым принятые федеральные законы подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации, определяет ст. 106. Между тем норма, содержащаяся к указанной статье, не ограничивает в целом законодательную функцию российского парламента [6].

Если законодательная функция российского парламента прямо указана в Конституции в его определении, то другие функции Федерального Собрания не закреплены в столь явном виде, но при комплексном анализе полномочий, закрепленных за ним, эти функции можно легко выделить. Как и всякий другой парламент, российское Федеральное Собрание в своей деятельности реализует, наряду с законодательной (нормотворческой), ряд других функций: бюджетно-финансовую, функцию участия в формировании иных государственных органов, контрольную функцию по принятию одноразовых ненормативных решений на нерегулярной основе, церемониальную. Сходные функции парламента путем группирования его полномочий выделяют различные авторы.

В отдельную функцию компетенцию парламента по принятию конституции и внесению нее поправок. На мой взгляд, если принятие и изменение конституция входит в компетенцию парламента (законодательного собрания), то эти полномочия относятся к законодательной функции, поскольку такая «гибкая» или «менее жесткая конституция - это закон, хотя и особый, основополагающий. Принять новую конституцию российское Федеральное Собрание не вправе. В отношении же принятия поправок оно обладает законодательными полномочиями, предусмотренными для принятия федерального конституционного закона, но их недостаточно для вступления поправок в силу. Наконец, палаты Федерального Собрания вправе созвать Конституционное Собрание, правомочное подтвердить неизменность Конституции, принять новую Конституцию или вынести ее проект на всенародное голосование. Таким образом, российский парламент не обладает ни учредительными полномочиями, ни законодательными, достаточными для изменения Конституции.

Функции Федерального Собрания тесно переплетены между собой. В частности, федеральный бюджет оформляется федеральным законом. Но это не бюджетно-финансовое законодательство, которое, в частности, реализуется во введении и отмене налогов, льгот по их уплате, в регулировании так называемых внебюджетных фондов (одним из таких фондов является, к примеру, Пенсионный) и т.д.

В формировании различных государственных органов парламент Российской Федерации участвует в лице своих палат (утверждение Государственной Думой кандидатуры назначаемого Президентом РФ Председателя Правительства, назначение Государственной Думой Уполномоченного по правам человека, утверждение Советом Федерации кандидатур Генерального Прокурора и судей Конституционного Суда и т.д.), причем Счетная Палата, например, формируется на паритетных началах обеими палатами.

Контрольная функция реализуется как через органы палат парламента (например, комиссии по исследованию тех иди иных фактов событий) и депутатов (депутатские вопросы и запросы), так и путём поручений самостоятельным государственным органам (например, Счетной палате). Контрольные полномочия Федерального Собрания не распространяются на деятельность Правительства РФ, которое несет ответственность исключительно перед Президентом [7].

Принятие одноразовых ненормативных решений на нерегулярной основе включает в себя такие действия Федерального Собрания, которые выходят за пределы других действий парламента (к примеру, принятие обращений и заявлений палат по различным вопросам внутренней и внешней политики, объявление амнистии Государственной Думой и т.п.). Церемониальная функция, казалось бы, не имеет большого значения, поскольку ее реализация не оказывает серьезного влияния на жизнедеятельность общества и государства. Однако она подчеркивает авторитет парламента. В частности, в ч.2 ст.82 Конституции РФ указывается, что вновь избранный Президент РФ приносит присягу в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Судей Конституционного Суда. Кроме того, парламент заслушивает обращения Президента РФ, Конституционного Суда, выступления руководителей иностранных государств.

Выделяют наряду с законодательной (нормотворческой), церемониальную, контрольную функции. Выделяемые функции в бюджетной, финансовой сферах, а также формирование органов государственной власти на наш взгляд являются детализацией законодательной функцией, поскольку происходят в рамках специально принимаемых нормативно-правовых актов (например, принятие бюджета на очередной год (с недавнего времени на три года) оформляется федеральным законом).

Выделяют три традиционные парламентские функции: представительную, законодательную и контрольную. Представительная функция призвана выражать волю народа - основу государственной власти. Это значит, что среди всех государственных институтов парламент выступает единственным органом общенародного представительства. Именно народу, точнее избирателям, т. е. правоспособной и дееспособной части населения, предоставлено право формировать парламент. Выборность и «мандат народа» позволяют парламенту законодательствовать и выполнять другие функции, а избирателям видеть свою сопричастность с ним. Следовательно, представительность — определяющее свойство парламента. Это и способ формирования Федерального Собрания как органа законодательной власти, и способ его функционирования и деятельности.

Представительство как способ функционирования и деятельности Федерального Собрания выражается прежде всего в обязанности депутатов поддерживать тесные отношения с избирателями. Другой немаловажный аспект представительной функции парламента - отражение в его деятельности общественных интересов, которые фиксируются в законах, постановлениях палат Федерального Собрания, в иных действиях данного органа.

Примером этому служат позиции депутатов, фракций и комитетов, парламента в целом по актуальным внутренним и международным проблемам, волнующим общество, официальные оценки парламентом тех или иных явлений государственной и общественной жизни и т. п. В этом смысле можно говорить о фокусировании, отражении в работе Федерального Собрания наиболее злободневных вопросов государственной, общественной, политической жизни страны. В рассматриваемом аспекте представительская роль парламента поднимает его значение как органа, способствующего развитию гражданского общества, принципов демократии и правового государства.

Законодательная функция - наиболее важная и объемная по своему значению и содержанию. В ее рамках формируется правовая система государства, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления. Смысл законодательной деятельности парламента заключается в подготовке и принятии законов, которые либо прямо предусмотрены Конституцией Российской Федерации, либо их издание вызывается потребностями развития общества и государства в разных областях политической, экономической и социальной сферах жизни.

Законодательная функция предполагает установление надежного правопорядка, допускает только один диктат - диктат права и закона. Она нацеливает на деловое сотрудничество, координацию, партнерские и союзнические отношения всех ветвей власти в нормотворческой деятельности, что гарантирует стабильность в стране, формирование правовой основы дальнейшего развития государства.

Анализ законотворческой деятельности Федерального Собрания свидетельствует о безусловных достижениях в данной сфере, несмотря на то, что многое приходилось делать, начиная с нуля, так как российский парламент впервые стал заниматься законотворчеством на профессиональной основе.

Наряду с позитивными сторонами законодательной деятельности Федерального Собрания в его законопроектной работе, в подходе к законодательству в целом, в разработке конкретных проектов законодательных актов имеются и негативные аспекты. В целях их устранения Президентом Российской Федерации в посланиях Федеральному Собранию были сформулированы конкретные задачи, решение которых было направлено, прежде всего, на усиление взаимодействия всех органов власти в законопроектной работе. Развитию этого процесса должно способствовать не только создание специальных структур - институтов постоянных полномочных представителей Президента и Правительства в Федеральном собрании, но и совместное формирование всеми ветвями власти перечня действительно первоочередных законопроектов, который должен отразить приоритеты во внутренней и внешней политике.

К числу других рекомендаций, обращенных Президентом к Федеральному Собранию, следует также отнести: необходимость подготовки закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», что способствовало бы повышению уровня правового регулирования установленных процедур законодательного процесса; разработку проекта закона, который бы не допускал принятия законодательных актов, не обеспеченных финансовыми средствами, и в то же время обязывал Правительство более аргументировано обосновывать свою позицию; целесообразность принятия важнейших законов на основе широкого обсуждения специалистами и общественностью и т.д. Главной же идеей совершенствования законодательной деятельности Федерального Собрания Президент считает выработку ясных, четких представлений о необходимых структуре и содержании российского правового пространства [8].

Преодоление негативных сторон законодательной деятельности Федерального Собрания будет способствовать как уточнению в целом его основных полномочий по повышению качества принимаемого законодательства, так и по корректировке, дальнейшему развитию иных конкретных направлений его деятельности, связанных с осуществлением законодательной функции.

Сущность контрольной функции парламента проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия. Вне контроля не должны находиться никакие государственные образования, в том числе и органы народного представительства. Осуществляя от имени народа высшую форму контроля (парламентский контроль), они сами контролируются народом через различные институты прямой демократии.

В мировой парламентской практике контрольная функция проявляется по-разному, что отражает специфику устройства государства и соотношение его институтов. Она выражается в отчетах правительства об исполнении бюджета, в информации по текущим вопросам, в парламентских слушаниях, депутатских запросах и т.п.

Этими, а также целым рядом других контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (ч. 5 ст. 101, ст. 102, 103), наделено и Федеральное Собрание, несмотря на то, что прямо институт парламентского контроля в Конституции не закрепляется. Вместе с тем, в последнее время происходит как бы скрытое расширение контрольных полномочий парламента, которое закрепляется федеральными законами. Из сказанного следует, что закрепление за Федеральным Собранием контрольных полномочий становится все более нарастающей тенденцией в законодательстве последнего времени. И это не случайный фактор, а закономерная настоятельная потребность государственного строительства, которая должна быть реализована посредством законодательного закрепления реальных механизмов осуществления парламентского контроля.

Рис.1: Функции Совета Федерации

Функции Совета Федерации и Государственной Думы представлены на рисунках  1 и 2 соответственно. Двухпалатность Федерального Собрания формально не ведет к признанию того, что одна палата признается первой, а другая - второй или одна - нижней, а другая - верхней.

Такое деление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодательном процессе.

Палаты Федерального Собрания рассматриваются как части единого парламента, и в этом смысле они равноправны, хотя полномочия палат неодинаковы. В то же время нельзя не заметить, что основная тяжесть в принятии федеральных законов падает на Государственную Думу (именно с нее начинается законодательный процесс), которая поэтому (а еще вследствие того, что является ареной активной межпартийной борьбы) более заметна в общественной жизни.

Рис.2: Функции Государственной Думы

Это очевидное обстоятельство привело к тому, что как в неофициальных, так порой и в официальных кругах Совет Федерации стали называть второй палатой, или сенатом [9].

Широко признано также, что Совет Федерации как орган менее политизированный и к тому же отражающий официальное мнение субъектов РФ олицетворяет более спокойный, непартийный подход к законотворчеству, нейтрализует возможность принятия законов без учета интересов всех регионов нашей обширной страны. Конституция РФ делит между палатами функцию назначения ряда высших должностных лиц в государстве, устанавливает особые полномочия каждой палаты в определенных областях.

Сложившийся за время деятельности Федерального Собрания механизм преодоления разногласий между палатами способствует предотвращению конституционных кризисов и возникновения тупиковых ситуаций.

Двухпалатная структура Федерального Собрания эффективно помогает разрешению разногласий между различными социальными группами населения. Будучи представлены в палатах, эти группы получают возможность достижения компромисса между собой и властью, не прибегая к «улице», т. е. внепарламентской оппозиции. Палаты снимают остроту как политических, так и межрегиональных противоречий, содействуя устойчивости государственного корабля. Федеральное Собрание состоит из палат, взаимно уравновешивающих друг друга и в своей совокупности уравновешивающих исполнительную и судебную власть.

Одним из важнейших и эффективных рычагов в установлении конструктивного диалога, укреплении практического подхода в развитии международного сотрудничества и  всемерного учета национальных интересов каждой страны является парламентская составляющая, удельный вес которой в международной политике с каждым годом возрастает. Это потребовало от Совета Федерации выхода на качественно новый уровень деятельности палаты на международной парламентской арене. Новая стратегия развития сотрудничества с международными парламентскими организациями способствовала более энергичному продвижению интересов России в международных парламентских кругах и заметному росту авторитета Совета Федерации и его членов.