Договорное разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ

Частичное законодательное закрепление одних норм Федеративного договора и игнорирование в конституционной практике других действующих его положений позволяет сделать вывод, что Федеративный договор 1992 года исчерпал себя как действующий источник конституционного права в России. Но возможности же его как формы регулирования федеративных отношений далеко не исчерпаны и достаточно широки, определяя тем самым важность и актуальность исследования данной проблемы.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что разработка и закрепление Федеративным договором принципов разграничения предметов ведения и полномочий  позволит укрепить сложившуюся в стране тенденцию к централизации федеральной власти. Таким путем можно достичь консолидации общества и общенационального единства. Именно такая задача как одна из важнейших в государственной политике на современном этапе была обозначена Д.А. Медведевым в Послании Президента Федеральному Собранию 22 декабря 2011 года.

 

 

Глава 2. Проблемы реализации договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

§2. Общие проблемы реализации Федеративного договора.

Договор о федеративных отношениях был заключен чуть больше двадцати лет назад. Тогда, в 1992 году, в Георгиевском зале Кремля собрались сторонники и противники подписания этого документа. «… разногласия, споры, столкновения мнений… на сегодняшний взгляд это уже история. Но, с другой стороны, краеугольный камень, на котором выстроена вертикаль власти. А крыша любого дома прочна только до тех пор, пока не повело фундамент…»26. Неудивительно, что оценки этого документа разнятся до сих пор. Одни считают его своеобразной ширмой, за которой планируется вернуть унитарную модель государственного устройства, другие воспринимают как уступку слабого центра сильным республикам, а третьи – первым шагом к реальной федерации. На мой взгляд, наиболее верна последняя точка зрения, поскольку была сделана попытка восстановить стабильность на основе договоренности между центром и регионами.

В предыдущей главе уже разбирались принципы разграничения полномочий между РФ и ее субъектами, основные полномочия и границы влияния. Но, несмотря на данные пункты договора, специалист по конституционному праву И.А. Умнова приводит ряд формулировок Федеративного договора, которые свидетельствуют о сохранении и элементов централизованного руководства, неравенства между республиками и другими образованиями, входящими в состав РФ. К тому же самостоятельность краев, областей, округов была ограничена «сверху» во многих действиях, а главы исполнительной власти зачастую назначались Президентом. При этом республики по договору получили статус «суверенных» и истолковали его как возможность самостоятельного формирования своего правового пространства. Однако при такой точке зрения возникают коллизии. Субъекты РФ повели себя так, будто договором был создан новый союз государств, а не осуществлялось распределение власти по вертикали в уже существующем государстве.27 Но возникает еще одна коллизия, поскольку представители Татарстана и Чечено-Ингушетии не подписывали данного договора. Но факт подписания или неподписания Федеративного договора 1992 года республиками не играет существенной роли для правового положения последних, поскольку если они входят в РФ на основании Конституции, то, следовательно, выходить из ее состава должны посредством изменения этой Конституции. Утверждалось также, что договорные отношения «являются отражением временного и компромиссного движения к подлинному, новому федерализму через преодоление старых стереотипов существующей модели федерации»28. А 21 марта 1992 года на территории Татарстана был проведен референдум, в ходе которого большинство одобрило «статус республики как суверенного государства, субъекта международного права, строящего свои отношения с другими государствами, в том числе и с Российской Федерацией и республиками, на основе договоров»29. Фактически из-под контроля федеральных властей вышла Чечено-Ингушская республика, с одной из частей которой позднее конфликт перерос в многолетние военные действия.

К тому же после подписания Федеративного договора ряд субъектов Федерации продолжали включать в свои конституции, уставы и другие нормативно-правовые акты положения, противоречащие федеральной конституции. «В нормативных актах одних республик появилось право на рецессию, другие заложили в них процедуру ратификации ими федеральных актов, третьи взяли на себя право объявлять военное положение. Больше всего таких положений сказалось на правовом поле республик Татарстана и Башкортостана»30.

Таким образом, самым важным и, пожалуй, единственным плюсом договорного процесса принято считать «возможность дифференцированного подхода к регионам»31.

Недостатки же договорного права очевидны:

1. значительное количество договоров - это может привести к правовому хаосу в стране;
2. процесс заключения двусторонних договоров ставит под вопрос равноправие субъектов Федерации. Существует еще заключение договоров только в исключительных случаях, как, например, с Калининградской областью;
3. под сомнение попадает предмет регулирования данных договоров. Многие исследователи приходят к выводу, что предметы ведения, о разграничении которых ведется речь в договорах, уже разграничены Конституцией РФ и в дополнительном разграничении не нуждаются.32 Таким образом, статус двусторонних договоров «понижается» до статуса государственно-правовых или даже административных договоров, что, несомненно, противоречит завышенным претензиям договаривающихся сторон;
4. большинство существующих в настоящий момент договоров неконституционны; только некоторые из них можно считать вполне соответствующими Конституции РФ (таковы договоры с Бурятией и Калининградской областью). Более всего расхождений с Конституцией РФ имеется у договоров с республиками, заключенными в 1994-1995 годах: с Татарстаном (нарушившим Конституцию РФ в двенадцати из восемнадцати пунктов, перечисленных в ст. 71 Конституции РФ), Кабардино-Балкарией, Башкортостаном (провозгласившим себя суверенным государством в составе Российской Федерации), Северной Осетией и Якутией.

§2. Проблемы реализации Федеративного договора в Республике Татарстан: противоречия и перспективы.

Следует обратиться к конкретному примеру противоречий в реализации Федеративного договора – анализу договора и Конституции республики Татарстан, поскольку именно в ней наиболее отчетливо проявились вышеотмеченные коллизии.

Первый Президент Татарстана М. Шаймиев в одном из выступлений заявил, что Договор РФ и Татарстана  по ряду позиций отличается от Конституции РФ; но «он условился с Президентом РФ о том, что договор имеет высшую юридическую силу по отношению как к Конституции РФ, так и Конституции Татарстана»33. «А так как Договор был подписан на паритетных условиях, то почему Татарстан не вправе  поставить вопрос о приведении Конституции РФ в соответствие с Конституцией Татарстана»34. Но это не единственное «противоречие» центра с данной республикой. В соответствии вышеупомянутым договором (на данный момент потерявший силу) РФ и Татарстан любое «государственное имущество, находящееся на территории Республики Татарстан, относится к государственной собственности Республики Татарстан»35,за исключением объектов, находящихся в ведении ряда федеральных министерств и ведомств. В иной другой собственности на территории Татарстана РФ отказано. Но был сделан и «счет в пользу» Федерации:

1) «Предприятия и организации военно-промышленного комплекса, занимающиеся разработкой и производством вооружений и военной техники, могут находиться в ведении РФ. Данный вопрос зависит от вклада той или другой Стороны (РФ и Татарстана) в развитие предприятий и организаций ...»36. Это означает, что п. “м” ст. 71 Конституции РФ может соблюдаться на территории Татарстана. Но может и не соблюдаться.

2) «Отдельные предприятия и организации народного образования, здравоохранения и других отраслей народного хозяйства Республики Татарстан, являющиеся ее государственной собственностью, по специальному соглашению между Правительством Республики Татарстан и органами государственного управления РФ могут быть переданы в их ведение»37. В данном положение лидирующими являются интересы Татарстана, а вопросы социального порядка (здравоохранение и образование), как наиболее затратные могут быть переданы в введение РФ. Таким образом, на территории Татарстана не действует п. “м” ст. 71 Конституции РФ, в соответствии с которым никто, кроме уполномоченных федеральных органов государственной власти, не может осуществлять на законных основаниях определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов и военной техники. Соблюдению указанной нормы призвано обеспечивать уголовное законодательство.

3) «Решения органов управления Республики Татарстан об изменении форм собственности предприятий и организаций, расположенных в Республике Татарстан и являющихся собственностью РФ, согласовываются с органами государственного управления РФ»38. То есть, федеральным органам будет предоставлена информация о каком-либо федеральном объекте уже после изменения формы его собственности.

РФ и Республика Татарстан образуют единую таможенную территорию. При этом не берется во внимание факт таможенного единства всей территории РФ, которое косвенно зафиксирован в ч.1 ст.8 российской Конституции: «В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров ...»39.

И хотя многие соглашения сегодня уже потеряли силу, в свое время они оказали ощутимое влияние на развитие федеративных отношений в России.

Таким образом, в договорах с субъектами РФ велик процент нарушений федеральной Конституции. Но что можно противопоставить «вымыванию» конституционных норм договорными в условиях прогрессирующей практики подписания договоров с субъектами РФ?

Поскольку Федеративный договор заключался сроком на десять лет, то необходимо обратиться к современной практике реализации Федеративного договора на территории той же Республики Татарстан, повторный договор с которой был заключен 26 июня 2007 года в Москве. Как отмечает депутат Госсовета Республики Татарстан, один из разработчиков «обновленного» проекта договора М.Г. Галеев: «Договор необходим. Причем России он более необходим, чем Татарстану. Но все коллизии, шероховатости в регулировании отношений России и Татарстана были исправлены и заключены в новом договоре»40. Например, в пояснительной записке к договору отмечается, что «договором предусматривается иное разграничение предметов ведения и полномочий в отдельных сферах, чем установлено федеральными законами»41. Были сделаны в новом договоре и существенные экономические и политические уступки татарским властям. К примеру, предполагается специальными законами утверждать татарские особенности в экономике (в частности, по использованию недр), экологии и культурной жизни. Политическим послаблением является и то, что теперь жителям республики будет позволено иметь в паспортах вкладыши на татарском языке и с гербом Татарстана.  А это, несомненно, является шагом вперед к уравновешиванию отношений между Республикой и РФ.

Вышеотмеченные факты говорят о совершенствовании федерализма в России. Мы может заключить следующие тенденции, которые необходимо реализовать на новой ступени развития договорных отношений:

1. закрепление единства и разделения государственной власти как комплексный принцип федеративного устройства российского государства;
2. установить положения о суверенности субъектов РФ в составе единого Российского государства в рамках статьи 73 Конституции РФ, определение гарантий, обеспечивающие эту суверенность;
3. обозначить сферу применения договоров субъектов с Федерацией, скорректировать процедуру и порядок принятия.

В итоге, можно констатировать, что данные тенденции уже нашли отражение в «обновленных» Федеративных договорах, но вновь встает вопрос в реальном соблюдении предписанных прав и обязанностей сторон договора.

Заключение

Принятие Федеративного договора явилось отражением процессов начала девяностых готов прошлого столетия, когда происходил процесс распада единого союзного государства. Заложенное в договоре неравноправие его участников могло послужить основой для противоречивых оценок и самого документа. Поскольку он должен был способствовать федерализации государства, а в итоге, на деле, только обозначил контуры последующего процесса. 

Все вышеприведенные факты говорят о том, что Федеративный договор не до конца решил поставленные между ним задачи, а только усилил противоречия между разными уровнями субъектов Федерации, породил новые проблемы взаимоотношений регионов друг с другом и с центром.

Следует сказать, что договор имел сугубо политическое значение, поскольку решал сиюминутные проблемы, но вопрос о стратегии развития государства оставался закрытым. Заложенные в договоре противоречия не позволили реализовать интеграционные тенденции, но, тем не менее, подписание Федеративных договоров является одним из перспективных путей разрешения противоречий между центром и регионами, не смотря на то, что многие исследователи относят Россию к виду конституционной федерации и именно ей отдают предпочтения. Поскольку принято считать, что конституционные федерации более прочны и устойчивы перед лицом времени и обстоятельств, нежели договорные, которые, в свою очередь, предоставляют больше свободы субъектам федерации и, поэтому, более привлекательны для последних.

Сама по себе конституция не в силах «скрепить разваливающуюся» федерацию. Основа ее верховенства лежит в единстве власти, существующем независимо от договоров. Сущность любой правовой нормы состоит в ее обязательности и, следовательно, в обеспечении ее принудительной силой государства.

В заключении можно сделать вывод, что Федеративный договор направлен на достижение общего согласия по важнейшим вопросам федеративного устройства, на разрешение социальных противоречий в федеративных отношениях. Но для этого необходимо перейти на качественно иную стадию саморазвития федеративной системы, при которой центр и регионы находятся во взаимосогласованном единстве. На что сейчас и направлена региональная политика Российской Федерации. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список использованных источников и литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) // Собрания законодательства Российской Федерации. 2009. №4. Ст. 445.
2. Федеративный договор (Москва, 31 марта 1992 г.) / [Электронный ресурс]. URL:  http://base.garant.ru/170280/ (дата обращения 13. 02. 2013).
3. Конституция Республики Татарстан (введена в действие Законом РТ от 30 ноября 1992 г. N 1665-XII) (в редакции от 6 ноября 1992 г.). (Недействующая редакция). / [Электронный ресурс]. URL:  http://constitution.garant.ru/region/cons_tatar/ (дата обращения 6. 03. 2013).
4. Федеральный Конституционный Закон от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ (ред. от 25.12.2012) «О конституционном суде РФ».  / [Электронный ресурс]. URL:  http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=139792 (дата обращения 11. 03. 2013).
5. Федеральный закон от 6.10.1999 г. №184 –ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». / [Электронный ресурс]. URL:  http://base.garant.ru/12117177/ (дата обращения 13. 02. 2013).
6. Федеративный договор с Республикой Татарстан (Москва, 26 июня 2007 г.) / [Электронный ресурс]. URL:  http://base.garant.ru/19006/ (дата обращения 11. 03. 2013).
7. Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР «О Федеративном договоре» от 17.07.1990 г. / [Электронный ресурс]. URL:  http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_16849.htm (дата обращения 15. 02. 2013).
8. Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М.: Славянский диалог, 2003. - 656 с.
9. Абдулатипов Р.Г. Основы национальных и федеративных отношений. M.: Изд-во РАГС, 2001. - 245 с.
10. Абдулатипов Р.Г. Федералогия. Учеб. пособие. СПб., 2004. - 320 с.
11. Аринин А.Н., Губогло М.Н. Федерализм власти и власть федерализма. М.: ТОО «ИнтелТех», 1997. – 123 с.
12. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998. – 238 с.