Договорное разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ

15 июля 1998 года С.М.Шахрая сменил на тот момент заместитель Руководителя Администрации Президента В.В.Путин, и с тех пор ни один договор подписан не был. Федеральным законом от 24.06.1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» был установлен приоритет ФЗ перед Федеративным договором и Договорами о разграничении полномочий между РФ и ее субъектами.14 А 21 июня 2001 года В. В. Путин упразднил две комиссии по взаимодействию федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ и создал при себе Комиссию по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления (руководитель Д.Н. Козак), имеющая такие основные функции как разработка и внесение предложений Президенту по вопросам компетенции и договорному разграничению предметов ведения и полномочий; оказание содействия в устранении возможных разногласий в процессе работы по приведению конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации, договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов в соответствие с Конституцией России и ФЗ и т.д.. В результате с 21 декабря 2001 года по 21 апреля 2002 подписано дведцать восемь двустороних (трехсторонних) актов о прекращении ФЗ от 4.07.2003 года № 95-ФЗ. Новый закон закрепил только две нормы Федеративного договора: о направлении субъектам РФ проектов федеральных законов по предметам совместного ведения и праве их опережающего правового регулирования по предметам совместного ведения.

Более подробно об особенностях договорного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной    власти    и    органами государственной  власти субъектов РФ пойдет речь в следующем параграфе.

§2. Сущность Федеративного договора.

Мною был проанализирован Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»15, что позволило определить понятие Федеративного договора как одной из разновидности правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий между государственной властью РФ и органами государственной власти субъектов, его особенности, основания, порядок, а также основные принципы его заключения. Такой договор юридически узаконивает признание Федерацией круга вопросов, по которым она не вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование в сфере совместного ведения по вопросам внешнеэкономической деятельности и межгосударственных связей, топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, регулирования имущественных отношений и собственности, бюджетных взаимоотношений, регулирование социально-трудовых вопросов занятости. 

Если обратиться к комментариям, данным к Федеративному договору, то можно найти объяснение терминологические особенности употребления слов «Федеративный договор» и «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий». «Термин «Федеративный договор» заключает в себе более широкое понятие, чем «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации». Дословно «Федерация» означает «объединение», «союз» - форму государственного устройства или форму государственного единства народов в многонациональной стране. «Федеративный договор подчеркивает федеративный характер государства, в котором все составляющие его части находятся в состоянии взаимоувязывающихся договорных отношений субъектов. Организация федеративного государства не сводится к взаимоотношениям органов власти, целого и его составных частей. Федерация - целостность, а не отдельные федеральные органы»16. Можно заключить, что предметом Федеративного договора могут быть не только вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, поскольку договор разрабатывается в условиях уже существующего «государства с определенными традициями, базирующегося на определенных принципах, то и название договора должно было вобрать в себя черты федерализма»17. В итоге можно сказать, что термин «Федеративный договор» уместен и необходим.

Уже отмечалось выше, что предметом Федеративного договора может быть целая группа вопросов. «Самым важным неурегулированным вопросом был (и остается пока на практике) вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. В многонациональном государстве это один из главных аспектов федеративных отношений. Если мы не на словах, а на деле признаем государство федеративным, то неизбежно должно следовать разграничение полномочий. Решать этот вопрос в одностороннем порядке, предположим, путем закрепления в Конституции без согласования с субъектами, - значит нарушить федералистские традиции, принципы. Федеративное - это объединительное, союзническое, что предполагает согласованное, добровольное. Согласованно, добровольно решить вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий лучше всего в форме договора»18.

Таким образом, предметами данного договора могут выступать: 

1) конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и ФЗ; 

2) условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; 

3) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора, а также иные вопросы, связанные с реализацией договора. 

К тому же договором может устанавливаться ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений данного нормативно-правового акта. Например, может предусматриваться одностороннее расторжение договора, обязанность возмещения ущерба. 

Порядок подготовки, рассмотрения и согласования проектов договора определяется Президентом РФ. До момента подписания Президентом РФ проект договора направляется для рассмотрения в законодательный орган субъекта РФ и в Совет Федерации. По истечению трех месяцев рассмотрения проекта договора в Совете Федерации выносится предложения рекомендательного характера, после чего закон дорабатывается, а затем подписывается Президентом РФ и должностным лицом, уполномоченным субъектом РФ, вступает в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде РФ» (ст. 3 п. «б», «в»)19 данные договоры подлежат обязательной правовой оценке Конституционного Суда на предмет их соответствия федеральной Конституции. 

Проект договора может быть принят или отклонен постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, который принимается большинством голосов от установленного числа депутатов. Высшее должностное лицо субъекта обязано сообщить о результатах рассмотрения проекта договора. Если же были внесены изменения, дополнения или отклонения данный договор подлежит повторному предварительному согласованию и одобрению. Срок действия такого договора, как правило не может превышать десяти лет.  
Возможно досрочное прекращение действия договора по взаимному согласию сторон или на основании решения суда.20

Основными требованиями, которые предъявляются к процедурам и основаниям для заключения договоров между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, касающимся разграничений предметов ведения и полномочий, а также соглашений между этими органами о передаче друг другу части своих полномочий, установленные в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», являются следующие принципы:

1) принцип конституционности. В соответствии с ним договоры не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, которые установлены ст. 71 и 72 Конституции РФ.

2) Принцип верховенства федерального права. Данный принцип означает, что в случае какого-либо несоответствия положений договоров статьям Конституции РФ, ФЗ действуют положения федеральных правовых актов.

3) Принцип равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий.

4) Принцип недопустимости ущемления интересов, прав и свобод субъектов РФ, т.е. при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов РФ не допускается ущемление прав и интересов других. 

5) Принцип согласования интересов РФ и интересов субъектов РФ. В результате при заключении договоров необходимо реализовать согласование интересов РФ и ее субъектов в порядке, которые установлены законом (право представителей субъектов РФ принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами).

6) Принцип добровольности заключения договоров, т.е. никто не вправе заставить субъект РФ заключить с Федерацией данный договор.

Какую политико-географическую реалию закрепляет Федеративный договор? В итоге субъектами РФ могут быть края, области и федеральные города. К тому же бывшие автономные республики официально получили статус суверенных государств, а большинству бывших автономных областей присвоено положение республик. Плюс ко всему значительно расширены права и полномочия всех субъектов РФ.

Договор установил следующую схему разграничения предметов ведения и полномочий, которая впоследствии была закреплена и в Конституции 1993 года. Основана данная схема на делении вопросов государственной жизни на три основные группы:

1. предметы ведения РФ, полный перечень которых дан в ст.71 Конституции РФ (состоит из восемнадцати пунктов).
2. Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, их полный перечень помещен в ст.72 Конституции РФ, состоящий из четырнадцати пунктов.
3. Предметы ведения субъекта РФ, определенные по принципу «все, что остается за вычетом предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ»21.

Данным договором также устанавливается разделение государственной власти между РФ и ее субъектами путем:

1. установления предметов ведения РФ, предметов совместного ведения (различных для трех видов субъектов) и предметов ведения ее субъектов (по остаточному принципу);

2. разграничения законодательной компетенции РФ и ее субъектов по указанным предметам ведения и определения ряда принципов такого разграничения (принятие Основ законодательства по предметам совместного ведения, направление субъектам Федерации законопроектов по предметам совместного ведения, право некоторых субъектов на опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения);

3. закрепления некоторых особенностей конституционно-правового статуса республик как суверенных государств.22

Если обратиться к самому тексту Федеративного договора, то в самом начале, в преамбуле выражена главная идея - идея федеративности России, признание ответственности за сохранение исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, целостности составляющих ее республик и территории всего государства. Кроме этого в преамбуле определены основные права и свободы человека и гражданина в не зависимости от его национальной принадлежности. В ст.1 дается перечень вопросов, которые подлежат ведению федеральных органов государственной власти РФ.

Следует пояснить содержание предметов ведения федеральных органов. К ним могут относиться объекты сферы их деятельности, поскольку они имеют общегосударственное значении в целом это важные факторы развития всей Федерации. Это такие как федеративное устройство, ядерная энергетика, информация и связь, оборона и безопасность, космическая деятельность, вопросы войны и мира и д.р.. Что касается предметов совместного ведения и предметов не пределов ведения и полномочий РФ, то субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, т.е. самостоятельно принимают нормативно-правовые акты. Следует отметить, что в сфере исключительного ведения субъектов РФ их законы имеют приоритет над ФЗ. Необходимо определить, что хоть субъекты РФ и не имеют права вмешиваться в сферу исключительной компетенции Федерации, то обязаны исполнять ФЗ и иные нормативно-правовые акты федеральных органов государственной власти, принятые по предметам федерального ведения.23 Данное положение не закреплено в Конституции страны, но оно вытекает из ч.2 ст.77, которая закрепляет, что «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации»24. Из данной формулировки можно также выявить право федеральных органов исполнительной власти давать обязательные указания органам исполнительной власти субъектов РФ, но в обозначенных пределах.

Согласно второму разделу Конституции 1993 года «Заключительные и переходные положения» его нормы действуют в части, ей не противоречащей. Таким образом, можно заключить, что верховенство Конституции над Федеративным договором очевидно. «Юридическая сила конституционно-правового договора зависит от уровня его участников, т.е. от положения в иерархии государственной власти тех, кто его заключает, - пишут по этому поводу Кутафин О.Е. и Фадеев В.И. - Если такой договор одобрен Федеральным Собранием, то по своей юридической силе он приравнивается к Федеральному закону»25. Действующие нормы Федеративного договора по своей юридической силе имеют статус норм ФКЗ, что в действительности, к сожалению, не реализуется.