Бюрократия как принцип организации и функционирования аппарата государства

Теперь я считаю целесообразным проанализировать содержание основных элементов теории бюрократии Макса Вебера.

 Ученый выделяет два  различных типа бюрократической  организации: патримониальную (иррациональную) бюрократию и рациональную бюрократию.

Патримониальный тип бюрократической  организации представляет собой  способ управления традиционным государством, когда в распоряжении правителя находится особый аппарат управления. Назначение на должность в аппарат управления выступает как милость правителя, которую он оказывает лишь тем лицам, на чью преданность может вполне полагаться. Следовательно, основным правилом формирования государственного аппарата является принцип личной преданности.

Патримониальный тип бюрократии характеризуется рядом признаков:

1. патримониальный правитель наделяет чиновников теми или иными полномочиями от случая к случаю, не устанавливая какого-либо постоянного разделения труда между ними;
2. границы между сферами полномочий патримониальных чиновников неизбежно оказываются нечеткими;
3. поскольку чиновник рассматривает свою власть как личную привилегию, то в тех случаях, когда традиция не требует от него обязательного совершения каких-либо действий, они производятся им по собственному усмотрению и, как правило, лишь в расчете на вознаграждение.¹³

Следует отметить, что историческими примерами относительно высокоразвитых форм бюрократического управления в условиях патримониального государства служат Веберу бюрократии, существовавшие в Древнем Египте, в поздней Римской и Византийской империях, в Китае, а также в Западной Европе в эпоху абсолютизма.

  Теперь же необходимо рассказать об имперской модели бюрократии, которая является разновидностью патримониальной бюрократии. Имперская модель  просуществовала в азиатских странах до XX века.

Данную модель можно рассмотреть  на примере ее классической формы  – китайской бюрократии. Но нельзя забывать, что китайская модель, несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего, система экзаменов на возможность получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна. 

Отличительной особенностью имперской модели бюрократии было то, что чиновничество не имело возможности  осознать себя самостоятельной политической силой, что способствовало уникальной стабильности данной модели. Этому  служит тщательно соблюдавшийся  принцип автономизации бюрократии. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного  в подобных случаях процесса складывания  самостоятельной бюрократической  корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их корпоративных  интересов.

Понятие патримониальной  бюрократии выступает как один из элементов более общей теории бюрократии, представленной в работах        М. Вебера. Но для последующего развития социологии наибольшее значение имел другой элемент данной теории - модель рациональной бюрократии.

Необходимо отметить, что  отличительной чертой рациональной бюрократии является наличие системы  формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти  правила могут быть изменены в  соответствии с принятыми процедурами.¹⁴

«Решающим для нашей терминологии признаком является то, - пишет Вебер, - что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя, ... но на лишенном личного характера объективном “служебном долге”, который, как и право на власть, “компетенция”, определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах».¹⁵

Следует упомянуть, что бюрократический  аппарат государства по Веберу действует  на основе следующих принципов:

1. чиновники лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;
2. они организованы в четко установленную иерархию должностей;
3. каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий;
4. чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения;
5. кандидаты отбираются на основании их специальной квалификации и при этом назначаются на должность, а не избираются;
6. вознаграждением служит постоянное денежное жалование в соответствии с рангом;
7. должность рассматривается как единственный или по крайней мере основной род занятий занимающего ее лица;
8. существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами;
9. чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность;

10. он подчинен в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю;
11. все взаимоотношения с населением осуществляются в письменной форме, для чего служит канцелярия.

Абсолютно очевидно, что, несмотря на имеющиеся недостатки, такая организация  управленческой деятельности достаточно эффективна, поскольку основана на разделении и специализации управленческого  труда. Все это делает бюрократию совершенно незаменимой в современном обществе.

Следует в этой связи привести мнение Р.Т. Мухаева (а с ним трудно не согласится), который сообщает нам, что в 60-е гг. в промышленно развитых странах модель рациональной бюрократии стала совершенствоваться и дополняться. Так возникла реалистическая концепция бюрократии. Сохранив позитивные начала веберовской модели, реалистическая концепция стала акцентировать внимание на субъективном факторе (то есть личных качествах управленца), поиске оптимального соотношения профессиональных и политических свойств претендента на должность, децентрализации и ограничении роли вертикальной иерархии, формировании максимальной «отзывчивости» бюрократии на обращенные к ней общественные ожидания и требования¹⁶.

Таким образом, в заключение третьей главы данной работы хотелось бы еще раз отметить существенный вклад, который внесли К. Маркс и  М.Вебер в понимание бюрократии.

Карл Маркс впервые в истории дал научное понимание природы и существа бюрократии, вскрыл классовые основы бюрократии как формы политической жизни. Совершенно очевидно, что он воспринимал бюрократию как негативное явление. Макс Вебер же первым продемонстрировал достоинства бюрократии, определил ее  как эффективную систему управления, организацию управленческой жизни, то есть стал родоначальником нового, немарксистского подхода. В целом веберовская и марксистская теории бюрократии воплощают в себе различные социальные и политические позиции, различия исторического и социологического анализа.

ГЛАВА 4. БЮРОКРАТИЯ В РОССИИ СЕГОДНЯ

В данной главе я считаю целесообразным рассмотреть положение  бюрократии в современной России.

Ни для кого не секрет, что механизм российского государства  находится в состоянии радикальной  перестройки. Демократически сформированные органы государственной власти только осваивают принципы, присущие правовому  государству: демократизм, разделение властей, федерализм, верховенство закона, профессионализм и др. Поэтому  эффективность государственного аппарата не слишком высока, он очень часто  с опозданием реагирует на нужды  населения, не способен обуздать рост преступности, захлестнувшей страну.

Необходимо отметить, что  для молодого российского государственного аппарата характерны:

1. дилетантизм работников государственных органов;
2. определенную часть чиновников поразили коррупция, продажность должностных лиц, сращивание с преступными группами;
3. слишком медленно изменяется психология управленческих кадров – они по-прежнему считают себя хозяевами страны, а не слугами народа. Для подтверждения этого достаточно обратить внимание на результаты приватизации, когда определенная часть государственных чиновников стала собственником некогда государственных предприятий. Таким образом, происходила институционализация бюрократии и закрепление ее нового автономного статуса через сращивание политических функций и экономических ресурсов.

Попыткой поставить бюрократию под контроль можно считать реформу  государственной службы (2003 - 2005 гг.), проведенную в Российской Федерации. Данная реформа выразилась в принятии закона «О системе государственной службы Российской федерации» от 27.05.2003 № 58-ФЗ. Данный закон стал первым в пакете законодательных актов, устанавливающих новые, ориентированные на развитие демократической правовой государственности в России условия и порядок прохождения государственной службы. Закон устанавливает принципиальное разграничение правового регулирования государственной гражданской, военной и правоохранительной службы, закладывает основные принципы государственной службы, определяет общий для всех видов порядок поступления на государственную службу и управления системой государственной службы. В соответствии с данным Федеральным законом был принят Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ.

Этим законам предшествовал Федеральный закон «Об основах государственной службы» от 31 июля 1995 года. По мнению Р.Т. Мухаева (которое очень трудно оспорить, и с которым я, безусловно, согласна),  этот закон, несмотря на все его положительные черты, во многом   юридически закрепили оформление бюрократии в самостоятельный политический класс, имеющий категории, ранги, разряды, чины. Впоследствии же реформа государственной службы (2003-2005) продолжила, по сути, то, что было заложено в Федеральном законе 1995 года.

Необходимо сказать, что  в Федеральном законе «О системе  государственной службы Российской Федерации» прежде всего подчеркивается верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими своих обязанностей. Кроме этого, декларируется обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Государственная служба должна функционировать на основе принципов разделения властей и единства системы государственной власти. Закон предусматривает равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой.

Следует отметить требования, представленные в Федеральном законе «О государственной гражданской  службе Российской Федерации», которые  предъявляются к самим управленцам:

1. профессионализм и компетентность;
2. гласность в осуществлении государственной службы;
3. ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
4. внепартийность государственной службы и т.д.

Согласно принципам и  требованиям, сформулированным в данных законах, можно сделать вывод  о том, что страна стремится перейти  к рациональной модели бюрократии, поставить ее деятельность под контроль. Осуществление этих принципов наталкивается  на устойчивые традиции партийности, келейности¹⁷, преобладания личных связей при назначении на государственные должности, господствующие в России до сих пор.

Обобщая предшествующий опыт, можно констатировать, что тенденции  развития нашей государственной  службы за последние годы противоречивы. С одной стороны, следует отметить определенное продвижение в направлении  ее демократической модернизации с  учетом мирового опыта, с другой –  явное стремление к оформлению независимой  от общественного контроля бюрократической  корпорации с ее особым миром и  системой ценностей.

Очевидно, что модернизация государственной службы не однозначна. Она выражается в ряде тенденций:

1. формальной департизации аппарата, преследовавшей как общесоциальные, так и корпоративные бюрократические цели. Разумеется, ее нельзя рассматривать как реальную деполитизацию аппарата, которая по определению в значительной мере утопична и тем более уж никак не вписывается ни в отечественные традиции, ни в принципы президентской системы власти;
2. возрождении в усложненном виде чиновничьей «Табели о рангах» - института, который исторически изжил себя и значение которого в современных развитых странах всячески стараются ограничить. В России же это отражает желание создать нормативный режим воспроизводства и защиты чиновничьей касты, узаконить ее привилегированный социальный статус;
3. одновременном создании ряда действительно необходимых предпосылок для формирования общественно необходимого статуса современной государственной службы: введении квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение вакантных должностей, нормативном установлении ограничений, гарантий и привилегий, связанных со статусом государственного служащего;
4. переструктурировании аппарата (например, преобразовании министерств в акционерные общества закрытого типа), имевшем целью, с одной стороны, приобщение бюрократии к переделу собственности, с другой – выведение аппарата из-под вероятных антибюрократических атак, иными словами, институционализацию корпоративных интересов;
5. поверхностной демократизации аппарата как псевдоответ на вызов времени.