Бюрократия как принцип организации и функционирования аппарата государства

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ 3

ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ  РАЗВИТИЯ БЮРОКРАТИИ 5

1.1. Возникновение бюрократии в Византии 6

1.2. Бюрократия в средневековых государствах Западной Европы 7

1.3. Становление бюрократии в России 9

ГЛАВА 2. ТРАКТОВКА  ПОНЯТИЯ «БЮРОКРАТИЯ» 13

2.1. Формирование бюрократии 14

2.2. Бюрократия и бюрократизм 15

ГЛАВА 3. РАЗЛИЧНЫЕ  ПОДХОДЫ К ПОНИМАНИЮ БЮРОКРАТИИ 18

3.1. Понимание  бюрократии Карлом Марксом 18

3.2. Понимание  бюрократии Максом Вебером 21

ГЛАВА 4. БЮРОКРАТИЯ В РОССИИ СЕГОДНЯ 26

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 31

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 33

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Проделанная нами исследовательская  работа, в которой я хотел бы рассмотреть явление бюрократии как принципа организации и функционирования аппарата государства. Феномен бюрократии известен человечеству с давних времен, и всегда он находил своего исследователя, поскольку с бюрократией неразрывно связано само государство. Естественно, данный вопрос всегда является актуальным, так как государство – это ядро политической системы, а бюрократия – это организация государственного управления, то есть организация самого ядра. Причем достаточно действенная на сегодняшний день.

Следует отметить, практической значимости изучения данной проблемы, то необходимо отметить, что поскольку  принцип бюрократии является одним  из ведущих принципов организации  государственного аппарата, то без  знания и понимания его сущности невозможно найти наиболее эффективный  способ управления государством.

Данная тема нашла достаточно широкое освещение в литературе. В качестве примера мы приведем двух выдающихся ученых, которые занимались исследованием этого вопроса. Это  немецкие ученые Карл Маркс и Макс Вебер. Мы рассмотрим две основополагающие теории, предложенные данными учеными и дающие прямо противоположные определения бюрократии, характеризующие ее по-разному. Современная научная литература так же не обходит вниманием проблему бюрократии. Здесь примером может послужить монография отечественного ученого М.В. Масловского.

Целью моей курсовой работы является анализ феномена бюрократии и в прошлом, и в наши дни, а  так же выявление его существенных черт и свойств.

 

В соответствии с поставленной целью стоит выделить  задачи  данной работы:

-   рассмотреть историческое  развитие данного явления;

- дать определение бюрократии  путем выявления её сущностных  признаков;

- уяснить содержание основных  подходов к пониманию данной  проблемы;

-  проанализировать положение  бюрократии в сегодняшней России.

В соответствии с поставленными  целями и задачами структурирована  данная работа.

В результате изучения данных вопросов мы сможем понять роль и место  бюрократии в механизме государства  и особенности её проявления в  России.

 

ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ БЮРОКРАТИИ

 

В начале своей работы я  считаю целесообразным выявить исторические корни бюрократии, рассмотреть историю развития данного явления.

Хотя термин «бюрократия» возник только в XVIII в., ни для кого не секрет, что сами бюрократические структуры существовали задолго до этого. Установлено, что в качестве аппарата абсолютизма бюрократия, с присущей ей значительной оторванностью власти от массы, появляется исторически чрезвычайно рано. Она начала развиваться уже в самых древних государствах, где происходила профессионализация управления.

По словам известного историка древности Эд. Мейера, уже Древнее царство в Египте было "не феодальным государством, а бюрократическим государством". Древнее же царство египетской истории приходится на конец четвертого и начало третьего тысячелетия до нашей эры. И таким образом, по этой хронологии бюрократии не меньше 5 000 лет. Поскольку в Древнем Египте мы встречаем многоуровневую иерархию должностей и очень развитое письменное делопроизводство, внешнее сходство с бюрократическим государством получается, в самом деле, очень полное. Закрепощенность массы населения, твердо установленная для этой эпохи, также увеличивает правдоподобность характеристики Эд. Мейера. Но об этой древнейшей в мире бюрократии мы знаем очень мало (главным образом номенклатуру должностей), гораздо меньше, чем о подлинной, несомненной бюрократии конца античного мира, эпохи Римской империи, во многом являющейся прототипом позднейшей бюрократии.

Известно, что Римская империя и в центре и на местах создала очень сложную систему канцелярий, со всеми чертами бюрократического режима - тайной, иерархичностью и формализмом. Несомненно, является интересным тот факт, что большая часть бюрократов императорского Рима была из отпущенных на волю рабов, то есть имела низкое происхождение. В исторической литературе протест против римской бюрократии вылился в бесчисленное количество анекдотов о злоупотреблениях и наглости вольноотпущенников. По сути дела "вольноотпущенники" были первыми министрами нового государства, они составляли постоянную корпорацию, фактически державшую в руках все текущее управление.

Необходимо отметить, что противоположение низкого происхождения бюрократов, наделенных огромной властью, и земельной знати, формально высоко поставленной, но на деле трепещущей перед бюрократией и втайне ее ненавидящей, встречается на всех ступенях развития бюрократии, во все эпохи: в средневековой Франции, в Германии XVIII в., в московском государстве, в империи Романовых так же, как в Риме и Византии.

 

1. Возникновение бюрократии в Византии

 

         Следует сказать, что Византию считают первым и едва ли не самым совершенным образцом тонко разработанной и широко разветвленной бюрократической иерархии. Византийская империя унаследовала от Римской империи сложную систему аристократии и бюрократии. На вершине пирамиды стоял император, под которым находилось множество чиновников и придворных, приводящих в ход административную машину Византии. В дополнение, существовало большое количество почётных титулов, которыми император награждал своих подданных или иностранных правителей.

         За более  чем 1000 лет существования империи  большое количество титулов было  принято и отменено, смысл других изменился. В начале титулы примерно были такими же, как в поздней Римской империи, поскольку Византия не сильно отличалась от неё. Ко времени Ираклия в VII веке многие титулы устарели. Затем, при Алексее I, произошли радикальные изменения, которые в целом сохранились до падения империи в 1453 году.

 Византия дает нам первый пример табели о рангах (Notitia dignitatum), подобно изданной впоследствии в России Петром I, но гораздо более сложной. В Византии складывается двойная иерархия: должностей и чинов, характерная для бюрократического режима впоследствии. Должность давала право на "чин", но он не давал никакой власти. Отставленного чиновника утешали высоким чином с пышным титулом, а скромные на вид "столоначальники" в действительности правили всем. Таким образом, из всего вышеперечисленного становится совершенно очевидно, что Византия была настоящей родиной "чиновничества" - понятие в русском языке, ставшее синонимом бюрократии.

 

2. Бюрократия в средневековых государствах Западной Европы

 

Следует выделить, что средневековые государства Западной Европы начинали со ступеньки, гораздо более низкой по сравнению с той,  на которой стояла Византия V- VI вв. Управление французских королей         XI- XII вв. мало отличалось от управления большой крепостной вотчины. В связи с этим мы можем легко наблюдать тесную связь возникновения французской бюрократии, с одной стороны, с вотчинным хозяйством и ростом купеческого капитала - с другой. Нельзя не сказать, что первые чиновники были неотделимы от управляющего и приказчиков королевского домена¹. Несмотря на постепенное изменение социального положения бюрократии, внешняя обстановка, в которой она работает, долго еще напоминает о ее вотчинном происхождении.

К концу XVII в., одновременно с торжеством торгового капитализма и абсолютизма, бюрократический режим стал нормой для всего континента Европы. Лишь в Англии и абсолютизм, и бюрократический режим - первый в лице короля Карла I, второй в лице его министра Страффорда - потерпели поражение. Во Франции, родине континентальной бюрократии, она дольше всего сохранила средневековые вотчинные формы. Современная бюрократия, охарактеризованная Марксом, сложилась здесь только в результате революции. Классической страной новой бюрократии стала центральная Европа, особенно Пруссия и Австрия. Здесь более чем где бы то ни было бюрократический режим прокладывал дорогу зарождавшемуся капитализму и был его орудием.

Бесспорно, XVIII в. был героическим периодом бюрократии. Под именем "просвещенного деспотизма" бюрократический режим прославлялся буржуазными историками как эпоха разумного и гуманного управления, благодетельного для масс. Предполагалось, что счастье народа прямо зависит от разумности и целесообразности устройства правительственного механизма (знаменитое сравнение - Лейбницем - государства с часами). На деле же благосостояние масс стояло на последнем плане. Правительства "просвещенных деспотов" больше всего заботилось об увеличении податей, а по существу "просвещенный деспотизм" был попыткой "разумно", то есть с наибольшей выгодой для государства, эксплуатировать массы.

Во Франции остатки средневековья  были сметены не чиновничьим реформами, а массовым движением, поэтому сметены  гораздо более чисто, чем в  Центральной Европе, хотя и немного  позже. Необходимо отметить, что бюрократическая система, созданная Наполеоном I, была свободна от пережитков вотчинного строя, которыми была переполнена Франция "старого порядка" и убрать которые окончательно был бессилен "просвещенный деспотизм" Пруссии и Австрии. Вне всякого сомнения, в XIX в. Франция вошла с наиболее законченной и рационализированной системой бюрократического управления, какую только знала какая-либо страна.

Несомненно, представляется интересным, что в России ход развития бюрократии отражал те же социально-экономические перемены, что и на Западе. Наши первые чиновники, дьяки XV- XVI вв., как показывает само название, брались из низшего духовенства ("дьяк", "дьячок"- низший служитель культа православной церкви), а по своему социальному положению были близки к холопам.

Совершенно очевидно, что как это было и на Западе, роль бюрократии росла по мере роста денежного хозяйства и появления торгового капитала. Как и там, бюрократию ненавидела феодальная знать.

 

3.  Становление бюрократии в России

 

Необходимо отметить, что в XVII в. происходит рост московской бюрократии. Тем не менее, о настоящей бюрократии в России можно говорить лишь с эпохи Петра I, который был здесь первым представителем абсолютизма в западноевропейском смысле слова.² Первым настоящим бюрократическим учреждением в России был Сенат Петра (1711 г.), сменивший Боярскую Думу, представлявший собой собрание чиновников, подчиненных самой суровой бюрократической дисциплине. Реформы Петра затронули все сферы жизни общества. Но несмотря на огромный размах петровских преобразований, к сожалению, остались в основном только внешние формы и названия, сохранилось то, что в сущности тормозило развитие бюрократии. Абсолютно очевидно, что остановка в ее развитии была точным отражением остановки в развитии русского капитализма в первые десятилетия после Петра.

Несомненно, что как только экономика  начинает двигаться вперед более ускоренным темпом, это сразу же сказывается новым подъемом бюрократии. Таких подъемов послепетровская бюрократия знает два. Первый - в конце XVIII и в начале XIX вв., в эпоху Павла - Александра I, отмеченную новым размахом русского торгового капитализма (образование мирового хлебного рынка и превращение России в "житницу Европы") и возникновением крупной машинной индустрии. Царствование Николая I было почти таким же расцветом русской бюрократии, как и петровское, что тесно связано с расцветом русской промышленности. Таким образом, через николаевскую бюрократию идет непрерывная нить от эпохи Сперанского к новому подъему русской бюрократии - знаменитым "реформам 60-х годов", когда и ликвидация крепостного права, и земское "самоуправление", и новые суды были проведены чисто бюрократическим путем.

После эпохи "реформ" бюрократия понемногу превращается в прямой аппарат капитализма. Характерно, что все русские министры финансов конца XIX в. не были людьми бюрократической карьеры.

Управленческий аппарат СССР унаследовал основные особенности бюрократии дореволюционной России. Советская администрация не превратилась в европейскую бюрократию, а сформировала в 1920–1930-е особый тип чиновничества – номенклатуру. Карьера члена номенклатуры зависела не столько от его деловых качеств, сколько от политической лояльности (при Сталине) и от личных связей (при преемниках Сталина). Резко возрос сам штат управленцев, что, однако, не способствовало росту качества управления.

Экономические реформы при М.Горбачеве и Б.Ельцине проводились под лозунгом борьбы с бюрократией. Так, при проведении приватизации в 1990-е главным аргументом в ее пользу было утверждение, что частный предприниматель будет управлять предприятием эффективнее государственного бюрократа. Однако даже в начале 2000-х власть бюрократии в России остается не эффективной, но сильной – государственные чиновники сохранили возможность контроля над всеми основными сферами жизни общества, а число их возросло даже по сравнению с советским периодом. Поэтому рационализация управленческого аппарата остается важнейшей задачей, которую еще предстоит решать в ходе будущих реформ.

Таким образом, в заключение второй главы данной работы, хотелось бы еще  раз отметить те общие моменты  развития бюрократии, без понимания  которых не только нельзя  изучать  данный вопрос, но и  невозможно  понять суть рассматриваемой проблемы, определить степень ее важности и  актуальности.

Я неоднократно высказывала  мысль о том, что нельзя воспринимать только отрицательные последствия  бюрократии. Один тот факт, что бюрократия возникла более 5 000 лет назад и существует до сих пор, говорит о том, что это весьма эффективный и даже необходимый принцип организации и функционирования аппарата государства. Безусловно, данное явление на протяжении истории заметно изменялось, но суть его и по сей день остается прежней.