Редакции проекта федерального закона «Об образовании»

ГЛАВА 4.

КРИТИКА ПРОЕКТА  ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

«ОБ ОБРАЗОВАНИИ»

Основные претензии  к форме первоначального законопроекта  заключались в его весьма внушительных размерах, а также трудностях восприятия самого текста из-за тяжелого казенного языка, которым он был написан. По своим стилистическим особенностям законопроект представлял собой скорее «инструкцию по эксплуатации», чем документ, закладывающий стратегические ориентиры развития российской системы образования.

По содержанию законопроекта крайнюю обеспокоенность  вызвали изменения, касающиеся ликвидации начального профессионального образования; трансформации системы высшей школы: придания колледжу статуса образовательной организации высшего образования, введения аспирантуры в систему высшего образования в части подготовки научно педагогических кадров и отмены как такового понятия «послевузовское образование»; отсутствия в законопроекте нормы в отношении малокомплектных школ, закрытие которых органами местного самоуправления возможно только по решению сельского схода; бесправного, уничижительного статуса учителя; отсутствия государственных гарантий в отношении финансирования системы образования и пр.

Остановимся более подробно на основных законодательных новациях, вызвавших большой общественный резонанс.

Прежде всего  следует отметить, что в законопроекте  отсутствуют нормы о содержании образования, отсылая читателей  к государственным образовательным стандартам. Однако в условиях хронического дефицита региональных и местных бюджетов, в особенности в отношении социально значимых отраслей, необходимо, чтобы эти «минимальные требования» задавали высокую планку для опережающего развития отечественной системы образования.

 Особую обеспокоенность вызывает ликвидация начального уровня профессионального образования. Авторы законопроекта отмечают, что это - вопрос терминологии. Якобы начальное профессиональное образование (НПО) войдет в систему среднего профессионального образования (СПО) в качестве его начальной ступени - подготовки квалифицированных рабочих (на второй ступени СПО будет осуществляться подготовка специалистов среднего звена).

Аннулируя уровень  начального профессионального образования, авторы законопроекта забывают о  его социальной функции. Между прочим, контингент ПТУ - определенный социальный срез российского общества, игнорирование которого чревато усилением социальных рисков.

Система высшего  образования претерпит существенные изменения. Высшее образование будет  представлять трехуровневую структуру (на самом деле, правда, четырехуровневую): бакалавриат (присвоение квалификации «Бакалавр»), подготовка специалиста («Специалист»), магистратура («Магистр») и подготовка научно педагогических кадров (по окончании аспирантуры (адъюнктуры) - присвоение квалификации «Преподаватель высшей школы» или «Исследователь», а после защиты диссертации - диплом кандидата наук). Аспирантура (адъюнктура) будет низведена с уровня послевузовского образования на уровень высшего в части подготовки научно педагогических кадров. Следует отметить, что данное нововведение имеет смысл только в том случае, если ученые степени кандидата и доктора наук будут присуждаться людям, чьи профессиональные интересы лежат в области науки и образования. Докторантуре и вовсе не нашлось места в новой редакции законопроекта. Речь идет о том, что она будет исключена из образовательного процесса, подпав под юрисдикцию закона о науке.

В соответствии с законопроектом к организациям высшего образования, наряду с институтом и университетом, будет приравнен колледж. В колледжах будут обучать по программам прикладного бакалавриата, в институтах - по программам прикладного и академического бакалавриата, а так же по программам подготовки специалиста, в университетах - по программам всех уровней высшего образования, включая подготовку научно педагогических кадров и проведение фундаментальных и прикладных научных исследований.

При этом «колледжи, институты и их филиалы вправе выполнять фундаментальные и  прикладные научные исследования преимущественно в одной области науки или культуры». Никоим образом не умаляя необходимости развития вузовской науки, важно все таки четко понимать, что преподавательская и научно-исследовательская деятельность - не одно и то же.

Существенное  отставание заработной платы педагогического персонала от средней заработной платы в среднем по экономике в течение последних 20 лет с момента обретения российской суверенности вынудило преподавателей увеличивать лекционную нагрузку, вследствие чего происходила трансляция старых знаний при катастрофической нехватке времени на их обновление. Последнее, в свою очередь, является основой научно исследовательской деятельности. Результат не замедлил сказаться - низкое качество преподавания и отсутствие условий для исследовательской деятельности характеризуют современное состояние отечественной высшей школы. Обращает на себя внимание тот факт, что, декларируя необходимость интеграции науки и образования, законопроект обходит «мертвым молчанием» деятельность Российской академии наук.

К организациям дополнительного профессионального  образования будут отнесены академии, институты профессиональных квалификаций и центры, поэтому организации  высшего образования, использующие в своем названии слово «академия», будут вынуждены перерегистрироваться в институты или университеты.

 Следует подчеркнуть, что в законопроекте отсутствуют механизмы финансирования и льготного налогообложения в системе образования. Более того, складывается впечатление, что реализация государственной политики в сфере образования целиком и полностью зависит от положений Бюджетного кодекса РФ.

Вместо того чтобы задать в законе минимальный  норматив финансирования образования (как это было в начале 1990-х  годов), не ниже которого должно финансироваться  не столько функционирование, но прежде всего опережающее развитие отечественной системы образования, в законопроекте, напротив, задаются верхние пороговые значения формулировками следующего содержания: «финансовое обеспечение ... осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта РФ».

 В лучшем случае, российское образование будет по-прежнему получать финансирование «от достигнутого», а не на основе реальных потребностей отрасли. В свете же положений Федерального закона № 83 ФЗ от 8 мая 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» изменение объемов государственно го (муниципального) задания, привязанного к возможностям бюджетов, повлечет за собой реальное снижение объемов финансирования.

 Нельзя не отметить в законопроекте ярко выраженную тенденцию смены приоритетов в реализации государственной политики в сфере образования: приоритетность развития высшего образования уступает место сред нему профессиональному образованию.

В целом складывается впечатление, что публичное обсуждение законопроекта «Об образовании» - это необходимая, хотя и досадная, формальность, создающая иллюзию  участия общества в принятии важнейших государственных решений.

Законопроект  «Об образовании», призванный заложить стратегические ориентиры развития отечественной системы образования, ставит во главу угла не формирование основ для опережающего развития образования, а положения Бюджетного кодекса РФ.

В законопроекте  нет четко сформулированных правовых норм, в которых развитие образования  признается сферой ответственности  государства.

Обращает на себя внимание тот факт, что в  законопроекте отсутствует содержательная составляющая образовательного процесса, поскольку основное внимание здесь сконцентрировано на организационно правовых основах функционирования образовательных организаций.

В законопроекте  не прописаны государственные гарантии финансирования отечественной системы  образования, а также механизмы льготного налогообложения образовательных организаций.

Вернуть уважение и понимание высокой общественной значимости профессий воспитателя, учителя, педагога, исследователя невозможно без закрепления в законе право  вой нормы, в соответствии с которой размер заработной платы данных категорий работников должен быть не ниже уровня средней заработной платы по экономике, что, к сожалению, отсутствует в тексте законопроекта.

Критические замечания  общественности в отношении аннулирования  уровней начального профессионального образования и послевузовского образования, изменения структуры высшего образования в новой версии законопроекта учтены не были.

ВЫВОДЫ

В условиях глобализации, информационного и технологического бума образование во многом определяет личное благополучие граждан и общества в целом, возможность инновационного развития страны, становления "экономики знаний", повышения конкурентоспособности государства в мире. При этом наличие стабильного законодательства, обеспечивающего полноценное правовое регулирование общественных отношений в области образования, является необходимым условием эффективного функционирования и развития отечественной системы образования.

 Обеспечение системного и функционально более полного регулирования общественных отношений в сфере образования, направленное на реализацию конституционного права на образование и соответствующих государственных гарантий, повышение доступности образования и его качества, внедрение новых форм, моделей, технологий образовательной деятельности, ведение экспериментальной и инновационной деятельности в сфере образования в рамках единого образовательного пространства страны являются насущной потребностью современного этапа развития.

 Одновременно  совершенствование законодательных  основ образования призвано сыграть важную роль в устранении ряда негативных социальных явлений, отмечаемых в настоящее время в сфере образования, в том числе таких, как установление дискриминационных условий или незаконный отказ в приеме граждан в образовательные учреждения или их незаконное отчисление (исключение), взимание под видом добровольных взносов и спонсорской помощи на нужды образовательного учреждения платы за прием и обучение на бюджетной основе в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, сдача экзаменов за плату, предоставление образования низкого качества или "фиктивное" ведение образовательного процесса, незаконная выдача документов об образовании и (или) квалификации, злоупотребления при оказании платных образовательных услуг и так далее.

 Принятие  законопроекта обеспечит комплексную  реализацию норм Конституции  Российской Федерации, провозглашающих  Российскую Федерацию социальным  государством, политика которого  направлена на создание условий,  обеспечивающих достойную жизнь  и свободное развитие человека. Будущий федеральный закон позволит сформировать эффективный механизм правового регулирования образовательных и иных отношений в сфере образования, направленных на реализацию права на образование, государственных гарантий на получение качественного образования, значительно укрепит защиту интересов личности в области образования. Приведение в соответствие с новым законодательным актом об образовании норм законов об образовании субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актов различного уровня, а также локальных правовых актов образовательных учреждений будет способствовать упорядочиванию системы законодательства об образовании, совершенствованию ее структурно-функциональных связей и оформлению ее как единой, внутренне согласованной системы.

 Однако законопроект находится все еще на рассмотрении общественности и претерпевает изменения. Необходимо, чтобы адекватные замечания были учтены, а общественное рассмотрение не стало фикцией. Лишь в этом случае законопроект позволит:

1. обеспечить преемственность и стабильность законодательства,
2. обеспечить развитие актуальных законодательных новелл, принятых в последние годы, в том числе в связи с включением России в Болонский процесс,
3. органично включить в законодательство новые положения, отражающие современные требования к образованию, вытекающие из объективных запросов общества и реальных секторов экономики, потребностей социально-экономического развития страны, интеграции в международное образовательное пространство,
4. создать правовые условия ведения экспериментальной и инновационной деятельности в сфере образования, связанной с внедрением в образовательную практику новых технологий, методов, организационных механизмов и направленных на более полную реализацию права на образование, повышение доступности образования и его качества,
5. повысить уровень и функциональную полноту правового регулирования отношений в сфере образования, обеспечив законодательное регулирование отношений на всех уровнях и в подсистемах образования, унификацию терминов и понятий, восполнение пробелов, снятие противоречий и тому подобное,
6. обеспечить условия для эффективного правоприменения нового законодательства посредством законодательного закрепления эффективно работающих правовых механизмов и специальных норм, непосредственно связанных с действием общих норм и обеспечивающих их реализацию на соответствующем уровне образования.

Принятие законопроекта создаст правовые условия, обеспечивающие превращение образования в движущую силу и ресурс социально-экономического развития, в важный механизм формирования инновационного потенциала общества и экономики, повышения конкурентоспособности страны при одновременном сохранении юридических гарантий свободы и равного доступа к образованию, наиболее полного удовлетворения образовательных потребностей личности, повышения социального статуса педагога.

ЛИТЕРАТУРА 

(ИСТОЧНИКИ)

1. Сайт «Учеба за рубежом» (http://www.studyabroad.ru/guide/lib/studentsuk.php) и краткий справочник «О странах» (http://ostranah.ru/_lists/population.php).
2. http://mon.gov.ru/  Законопроект «Об образовании»: версия 3.0.3.
3. http://blog.business-analyst.info/2011/10/05/zakon-ob-obrazovanii-sudba/ Судьба законопроекта «Об образовании» публикация от 05.10.2011 11:56.
4. http://www.consultant.ru/law/hotdocs/14086.html «Подготовлен законопроект, направленный на комплексное регулирование отношений в сфере образования по всем уровням (дошкольное, общее и профессиональное образование)».