Налоговые органы

Согласно примечанию к ст. 318 УК РФ представителем власти признается "должностное лицо правоохранительного  или контролирующего органа, а  также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости". Данное определение представителя власти имеет значительное сходство с определением должностного лица, приведенным в примечании 1 к ст. 285 УК РФ: представителем власти признается должностное лицо, а должностное лицо - это лицо, осуществляющее (среди прочего) функции представителя власти, или, иначе говоря, функции должностного лица.

В известной  степени подобная нечеткость законодательных дефиниций нивелируется разъяснениями Верховного Суда РФ. Так, согласно п. 2 уже упомянутого Постановления Пленума ВС РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 к представителям власти следует относить, в частности, лиц, осуществляющих исполнительную власть, а также работников государственных надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями, независимо от их ведомственной подчиненности (например, наделенные соответствующими полномочиями работники налоговых и таможенных органов). Безусловно, данное разъяснение ВС РФ значимо и в уголовном, и в административном праве.

Согласно ст. 2.4 КоАП РФ и примечанию 1 к ст. 285 УК РФ функции всех указанных выше видов (функции представителя власти, организационно-распорядительные и административно-хозяйственные) могут  осуществляться постоянно, временно или по специальному полномочию. Постоянное осуществление функций предполагает занятие лицом определенной должности - по выборам, по назначению. Временное осуществление функций - также замещение определенной должности, но только по назначению и на конкретный, как правило, непродолжительный срок. Осуществление функций по специальному полномочию означает, что лицо выполняет определенные функции, возложенные на него (без замещения должности) законом, иным нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо уполномоченным на то органом или должностным лицом (например, стажеры налоговых и таможенных органов). Такие функции могут осуществляться в течение конкретно обозначенного периода времени или для выполнения заранее указанного объема работы, либо они могут носить разовый характер.

При этом при  привлечении к любому виду ответственности (будь то дисциплинарная, административная или уголовная) необходимо учитывать  следующее. Должностное лицо может  нести ответственность по службе только при условии, что должностные функции были возложены на данное лицо в установленном законом порядке и только в пределах предоставленных ему прав и возложенных на него обязанностей.⁴¹

Однако вернемся к административной ответственности  должностных лиц налоговых и финансовых органов.

В сфере налогообложения  должностными лицами указанных органов  могут быть совершены следующие  административные правонарушения:

- отказ в  предоставлении гражданину информации (ст. 5.39 КоАП РФ);

- разглашение  информации с ограниченным доступом (ст. 13.14 КоАП РФ);

- невыполнение  законных требований члена Совета  Федерации или депутата Государственной  Думы (ст. 17.1 КоАП РФ);

- воспрепятствование  деятельности Уполномоченного по  правам человека в Российской  Федерации (ст. 17.2 КоАП РФ);

- неисполнение  распоряжения судьи или судебного  пристава (ст. 17.3 КоАП РФ);

- непринятие  мер по частному определению  суда или по представлению  судьи (ст. 17.4 КоАП РФ).

Вместе с  тем следует отметить, что все  вышеперечисленные составы административных правонарушений имеют общий характер.

Составов, специально посвященных административным правонарушениям  должностных лиц налоговых и  таможенных органов, КоАП РФ в настоящее  время не содержит. То же можно сказать  и о положениях УК РФ в части уголовной ответственности должностных лиц налоговых органов (см. вопрос 64). В связи с этим в последний год налоговым подкомитетом Государственной Думы РФ ведется активная работа по дополнению КоАП РФ и УК РФ статьями, предусматривающими ответственность должностных лиц налоговых и таможенных органов за вынесение заведомо незаконного решения, превышение своих должностных полномочий.

Так, предлагается дополнить КоАП РФ статьей об ответственности  за невыполнение или ненадлежащее выполнение должностным лицом налогового, таможенного, антимонопольного органов своих служебных обязанностей. За совершение указанного деяния предусматривается взимание административного штрафа в размере от 10 до 30 МРОТ.

И последним  видом ответственности является уголовная ответственность должностных лиц налоговых и финансовых органов.

Уголовная ответственность  к должностным лицам налоговых  и таможенных органов применяется  в общем порядке и на общих  основаниях, предусмотренных Уголовным  кодексом РФ.

В сфере налогообложения  должностные лица налоговых и таможенных органов могут быть привлечены к уголовной ответственности за совершение таких преступлений, как:

- незаконные  получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую  или банковскую тайну (ст. 183 УК  РФ);

- разглашение государственной тайны (ст. 283 УК РФ);

- утрата документов, содержащих государственную тайну  (ст. 284 УК РФ);

- злоупотребление  должностными полномочиями (ст. 285 УК  РФ);

- превышение  должностных полномочий (ст. 286 УК  РФ);

- отказ в  предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287 УК РФ);

- получение  взятки (ст. 290 УК РФ);

- служебный  подлог (ст. 292 УК РФ);

- халатность (ст. 293 УК РФ);

- неисполнение  приговора суда, решения суда  или иного судебного акта (ст. 315 УК РФ).

Необходимо  отметить, что на сегодняшний день уголовное законодательство имеет  направленность на привлечение к  уголовной ответственности налогоплательщиков (плательщиков сборов, налоговых агентов).

Напротив, для  должностных лиц налоговых органов  нарушение закона, в т.ч. и уголовного, фактически ничего не значит.

В результате - полная безнаказанность работников налоговых органов на фоне причинения крупного ущерба налогоплательщику, нарушения  нормального функционирования налоговых  органов и подрыва их репутации.

Объясняется подобная ситуация во многом тем обстоятельством, что все вышеперечисленные преступления должностных лиц налоговых органов  имеют общий характер и к тому же труднодоказуемы. Для сравнения: законодательства многих зарубежных государств предлагают более простой фактический состав: излишнее взимание налога рассматривается как посягательство на собственность налогоплательщика, особого рода хищение⁴². Нарушения налогового законодательства в составе уголовно наказуемых должностных преступлений предусмотрены в законодательстве Германии, Франции, Швейцарии, Дании, Норвегии, Эстонии, Турции, Китая, Кыргызстана.

В российском же Уголовном кодексе специальной  статьи, посвященной уголовной ответственности  должностных лиц налоговых органов  за незаконное налогообложение, вымогательство налоговых платежей, нарушение процедуры предоставления налоговых льгот, неправомерные действия при осуществлении мероприятий налогового контроля и т.д., не содержится. Именно поэтому в последнее время в Госдуме РФ идет работа над важными поправками в Уголовный кодекс РФ. Депутаты предлагают установить персональную уголовную ответственность должностных лиц налоговых органов за умышленное причинение вреда налогоплательщику. В частности, предлагается ввести такой состав преступления, как вынесение заведомо незаконного решения о привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения либо отказ в вынесении такого решения.

Предложения депутатов и сенаторов по введению уголовной ответственности должностных лиц налоговых органов

Предлагается  дополнить Уголовный кодекс РФ следующими статьями:

Статья 199.3 УК РФ.

Преступление:

- Вынесение  заведомо незаконного решения  о привлечении к ответственности  за совершение налогового правонарушения  или решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.;

- Те же действия, повлекшие крупный ущерб гражданину, организации или государству  (свыше 1 млн. руб.).

 Наказание:

- Штраф до 300 тыс. руб. или в размере заработной  платы или иного дохода осужденного за период до 2 лет либо лишение свободы на срок до 4 лет;

- Лишение свободы  на срок от 2 до 10 лет.

Статья 199.4 УК РФ.

Преступление:

- Совершение  должностным лицом органов, осуществляющих  налоговый контроль, действий, явно  выходящих за пределы его полномочий и повлекших нарушение прав и законных интересов граждан и организаций;

- Те же действия, повлекшие крупный ущерб гражданину  или организации (свыше 1 млн.  руб.).

Наказание:

- Штраф до 80 тыс. руб. или в размере заработной  платы или иного дохода осужденного за период до 6 месяцев, либо лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 5 лет, либо арест на срок от 4 до 6 месяцев, либо лишение свободы на срок до 4 лет;

- Штраф от 100 до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от 1 года до 2 лет либо лишение свободы на срок до 7 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового.

Если данные поправки будут утверждены, в вопросе  уголовной ответственности налогоплательщиков и налоговых органов наступит некая "зеркальность". В то же время  нельзя утверждать, что в случае введения в УК РФ новых составов преступлений улучшится качество налогового администрирования. Это признают и сами разработчики законопроекта.

В настоящее  время необходимо реформирование всей системы принципов государственной  службы.

Так, следует  закрепить принцип добросовестности (запрет злоупотребления правом) государственных служащих в любой сфере деятельности, в т.ч. и при осуществлении налогового контроля.

По словам судьи  Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева, "нельзя забывать, что понятие  добросовестности должно распространяться и на налоговые органы. Суды при рассмотрении дел должны проверять не только добросовестность налогоплательщика, но проверять, не допускают ли налоговые инспекции так называемую полицейскую шикану, то есть не злоупотребляют ли своими должностными полномочиями. Именно по этим причинам о добросовестности нужно говорить как об общей концепции развития налогового права"⁴³.

 

Заключение

 

Итак, мы рассмотрели  роль и значение налоговых и финансовых органов в обеспечении экономической безопасности государства, правовую основу, а также права и обязанности налоговых и финансовых органов РФ.

В настоящее  время вектор развития российской государственности повернулся в сторону централизации и сосредоточения власти. В этом же духе выдержана и реформа налоговых органов. В идеологии текущей административной реформы предусматривается укрупнение министерств и ведомств с параллельным уменьшением штата. Таким образом, Министерство по  налогам и сборам РФ стало Федеральной налоговой службой в рамках Министерства финансов РФ.

На Минфин возложены  функции по координации и контролю деятельности находящейся в его ведении Федеральной налоговой службы. Это закреплено в Указе Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», которым МНС России преобразовано в Федеральную налоговую службу, а также Постановлениями Правительства от 07.04.2004 № 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» и от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации».

Конкретно, Минфин будет определять план работы и показатели деятельности службы. Это поступление налогов, размер задолженности, эффективность проверочных мероприятий и т. д. Соответственно ФНС будет представлять в министерство отчет об исполнении. Минфин вправе давать поручения налоговой службе, отменять решение, принятое ФНС, если оно противоречит законодательству.

Можно ожидать, что освобожденный от законотворческой деятельности ФНС будет выполнять  свои прямые функции более эффективно. Разделение полномочий между ФНС  и Минфином обещает улучшить контроль деятельности налоговых органов. Минфин обещает меньше беспокоить налогоплательщиков инструкциями и разъяснительными письмами, а только когда будут вноситься поправки в законодательство или когда это действительно потребуется. Все это, по мнению представителей власти, будет способствовать дальнейшему улучшению налоговой сферы нашей страны, к общей пользе государства и налогоплательщика.

Из всего  вышеизложенного можно сделать  следующие выводы.

- Налоговые и финансовые органы действуют не разрозненно, а совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости и составляют единую систему.

- Единство системы налоговых и финансовых органов отражает единство их сущности как органов исполнительной власти, находящихся в административном соподчинении. Это единство органов обусловлено общностью их задач и функций, которые они призваны осуществлять. Для всех органов устанавливается единый правовой режим их деятельности, и они нацелены на достижение общей главной цели - обеспечение законности и правопорядка в налоговой сфере.

- Главными задачами налоговых и финансовых органов являются контроль за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет государственных налогов и других платежей, установленных законодательством Российской Федерации, а также валютный контроль, осуществляемый в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами органов валютного регулирования