Пути совершенствования налоговой системы РФ

 Следующая функция налогов  -  распределительная. Посредством  налогов  в  госyдарственном бюджете концентрируются средства, направляемые затем на решение народнохозяйственных проблем, как производственных, так и социальных, финансирование крyпных межотраслевых, комплексных целевых программ - наyчно-технических, экономических и др.

 С помощью налогов госyдарство перераспределяет часть прибыли предприятий и предпринимателей,  доходов граждан,  направляя ее на развитие  производственной  и социальной инфрастрyктyры,  на инвестиции и капиталоемкие и фондоемкие отрасли с длительными сроками окyпаемости затрат: железные дороги и автострады, добывающие отрасли,  электростанции и др.  В современных  yсловиях значительные средства из бюджета должны быть направлены на развитие сельскохозяйственного производства,  отставание  которого наиболее болезненно  отражается  на  всем состоянии экономики и жизни населения.

 Распределительная фyнкция  налоговой системы носит ярко выраженный социальный характер. Соответствующим образом построенная налоговая система  позволяет  придать рыночной экономике социальнyю направленность,  как это сделано в Германии, Швеции многих дрyгих странах. Это достигается пyтем yстановления прогрессивных ставок  налогообложения,   направления   значительной части бюджета  средств  на социальные нyжды населения,  полного или частичного освобождения от налогов граждан,  нyждающихся  в социальной защите.

 И ещё одна фyнкция  налогов -   фискальная,  изъятие части доходов   предприятий и граждан для содержания  госyдарственного аппарата,  обороны станы и той части   непризводственной сферы,  которая не имеет собственных источников доходов (многие yчреждения кyльтyры - библиотеки,  архивы и др), либо они недостаточны для обеспечения должного yровня развития фyндаментальная наyка, театры, мyзеи и многие yчебные заведения и т.п.

 Указанное разграничение   фyнкций  налоговой системы   носит условный характер,  так как все они переплетаются и осyществляются одновременно.  Налогам присyща одновременно стабильность и подвижность. Чем стабильнее система налогообложения,  тем yвереннее чyвствyет  себя  предприниматель:  он  может заранее и достаточно точно рассчитать,  каков бyдет эффект осyществления того или иного хозяйственного решения,  проведенной сделки, финансовой операции  и т.п. 

 Стабильность налоговой системы  не означает, что состав налогов,  ставки,  льготы,  санкции  могyт  быть  yстановлены раз и навсегда.  «Застывших» систем налогообложения нет и быть не может. Любая система налогообложения отражает характер общественного строя,  состояние экономики страны,  yстойчивость социально-политической  ситyации, 

 Системy налогообложения можно считать стабильной  и,  соответственно, благоприятной для предпринимательской деятельности, если остаются неизменными  основные  принципы  налогообложения, состав налоговой  системы,  наиболее  значимые льготы и санкции (если, естественно,  при этом ставки налогов не выходят за пределы экономической целесообразности).

II Проблемы формирования налоговой системы РФ

 Существующей в России  налоговой системой недовольны  и предприниматели, и налоговики. В связи с кризисом налоговые проблемы стали особенно актуальными.

Российская система налогообложения  плохо выполняет фискальную функцию  и почти не выполняет стимулирующую, распределительную и социальную функции. Она не способствует развитию производства, росту благосостояния и снижению социального расслоения населения. Наша система налогообложения сложна, запутана и противоречива. Она позволяет легко уклоняться от уплаты налогов. С другой стороны, независимо от уплаты или неуплаты налогов налоговая инспекция может привлечь к ответственности любого налогоплательщика, выразив, например, сомнения в действительности счетов-фактур и в законности возмещения НДС или заподозрив его в "недобросовестности" и в получении "необоснованной налоговой выгоды".

Прежде всего, необходимо оптимизировать налогообложение доходов  физических лиц.

Практически во всех странах, добившихся успехов в экономике, действует прогрессивная шкала подоходного налога. Не удивляют и давно известны высокие максимальные ставки налога в развитых странах (от 35% до 65%). Но и в странах БРИК (кроме России) также действует прогрессивная шкала с высокими ставками: в Китае - до 45%, в Бразилии - до 27,5%, в Индии - до 30%. По этим ставкам облагаются месячные доходы, превышающие в переводе на рубли по курсу: в Китае - 22 624 руб., в Индии - 27 083 руб., в Бразилии - 61 825 руб. При этом в Индии необлагаемый налогом месячный доход - до 8125 руб., в Бразилии - до 24 750 руб., а в России - 400 руб., что примерно в 45 раз ниже среднего по Европе. И дело здесь не в справедливости (хотя и это очень важно). Равномерность распределения доходов, обеспечиваемое прогрессивной шкалой, - одно из обязательных условий экономического развития любой страны. Исследования Мирового банка показывают, что высокое неравенство доходов губительно для экономического роста. А долговременное сохранение такого состояния приводит к существенному обнищанию и деградации большинства населения. Российский опыт это подтверждает.

С 2011-го Министерство финансов запланировал повысить социальные взносы с 26% до 34% от фонда оплаты труда, т.е. на 30%. Велика опасность, что эта мера нанесет удар по планам развития несырьевой экономики и ничего не даст бюджету. В значительной мере запланированный эффект можно было бы достигнуть отменой предельной величины годового дохода (415 тыс. рублей), выше которого социальные взносы не взимаются. Эффект этой меры может быть достаточно велик. Например, сумма социальных взносов с вознаграждений 172 членам правлений и советов директоров 16 российских банков, получающих в среднем по 3,2 млн. рублей в месяц, в 5,3 раза меньше суммы взносов, взимаемых с такого же фонда (6,6 млрд. руб.) оплаты труда 16 тыс. человек с окладами 34 583 рубля в месяц (415 тыс. руб. в год). Это связано с тем, что рабочий день "банкира" стоит 128 тыс. рублей. Превышение необлагаемой суммы в 415 тыс. руб. у него наступит через 4 дня работы, и с него перестанут взимать социальные взносы. Кроме того, банковская деятельность не облагается НДС. Если отменить льготы, то только в виде социальных взносов от указанных 16 банков бюджет получит дополнительно более двух миллиардов рублей. И таких правлений и советов директоров в нашей стране не один десяток.

Другим существенным резервом могло бы стать повышение налогообложения дивидендов акционеров крупных компаний. Например, сумма дивидендов (около 80 млрд. руб. в год), полученных десятком акционеров 15 крупнейших российских металлургических компаний, почти вдвое превысила фонд оплаты труда 160 тыс. работников этих компаний. Поскольку эти компании зарегистрированы за рубежом (в основном на Кипре), дивиденды ушли туда же и налогами в нашей стране почти не облагались. А ведь кроме металлургических в России есть и другие компании.

В коренном совершенствовании  нуждается и НДС. Начиная с 1992 года, когда в стране впервые был  введен НДС, ведутся постоянные споры  о целесообразности его взимания, величине ставок и порядке исчисления обязательств по налогу, объеме и структуре льгот, порядке взимания НДС при экспорте и импорте товаров и услуг в т.ч. со странами СНГ и таможенного союза. Все это делает актуальным исследование основных направлений совершенствования налога на добавленную стоимость в России.

Преобразования по НДС  необходимы по следующим причинам. Налоговая система России не учитывает монопольность ценообразования. Это обуславливает ее информационный характер. Отсюда постоянный рост доли косвенных налогов, что свидетельствует о неблагополучии налоговой системы. Причем ненормальной, с точки зрения самих косвенных налогов является и их структура. Здесь речь идет о весьма высоком удельном весе в налоговых поступлениях НДС (более 1/5 этих поступлений) и наоборот, более низкой доли акцизов (около 4% всех налоговых поступлений), что в два-три раза ниже, чем в развитых странах. 

В России базой НДС является не только прибыль и зарплата, но и амортизация отчислений. В базу этого налога также включают акциз и таможенные пошлины, которые никакого отношения к созданной (добавленной) стоимости не имеют. По сути, одним налогом (НДС) облагается другой налоговый платеж акциз. Вследствие всего этого НДС практически превращается в налог с продаж, выступающий в условиях монополистического рынка в качестве элемента цены на товар и косвенного налога, многократно увеличивающего цену.

Одной из наиболее важных проблем  является несоответствия законодательных и нормативных актов. Исполняя один закон, государство и налогоплательщики вынуждены нарушать другой закон. 

Частью первой НК РФ достаточно четко и подробно установлены  формы изменения сроков уплаты конкретных налогов, а также порядок и  условия их применения. Это - отсрочка, рассрочка, налоговый кредит, инвестиционный налоговый кредит. Других форм изменения сроков уплаты налогов НК РФ не предусматривает. Также не предусмотрено право налогоплательщика на списание не уплаченных им вовремя долгов. Между тем статьей 115 Федерального закона от 22.02.1999 N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год" введено новое понятие - реструктуризация. Этим Федеральным законом Правительству РФ было поручено определить механизм погашения кредиторской задолженности организаций, сложившейся на 1 января 1999 года, в том числе путем ее реструктуризации, а также порядок и сроки проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам перед федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами. Правительство РФ во исполнение указанной статьи Федерального закона приняло соответствующий Порядок проведения реструктуризации, в п. 5 которого предусмотрено и право налогоплательщика на списание задолженности по пеням и штрафам при условии своевременного и полного внесения им текущих налоговых платежей в федеральный бюджет. Это, безусловно, противоречит положениям НК РФ. Указанным Порядком установлена также рассрочка по погашению кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом до 10 лет (в том числе по погашению недоимки - 6 лет), в то время как в соответствии с частью первой НК РФ действие рассрочки не должно превышать 6 месяцев. Кроме того, частью первой Кодекса вообще не предусматривается право налогоплательщика на получение рассрочки по уплате штрафных санкций.

Согласно НК РФ отсрочки и рассрочки по уплате налогов  предоставляются исключительно Минфином России и финансовыми органами в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях по соответствующим видам налогов. Но в то же время право принимать решения о реструктуризации (то есть фактически той же отсрочке, но на более длительный срок) предоставлено налоговым органам. Это, в принципе, логично, поскольку только налоговые органы могут проконтролировать соблюдение налогоплательщиком условий реструктуризации. Но это противоречит закону. В результате мы пришли к тому, что экономическая целесообразность оказалась выше закона.  

Парадоксально, но факт, что  Федеральным законом от 05.08.2000 N 118-ФЗ "О введении в действие части  второй Налогового кодекса Российской Федерации о внесении изменений  в некоторые законодательные  акты Российской Федерации о налогах" вводится понятие "реструктуризация задолженности по налоговым платежам", которого нет в самом Кодексе. В частности, статьей 21 этого Федерального закона установлено, что решения о реструктуризации сумм задолженности по взносам и начисленным пеням в государственные социальные внебюджетные фонды, принятые до введения в действие части второй НК РФ, применяются в соответствии с условиями, на которых они были предоставлены.

Особенно существенные противоречия продолжают иметь место в налогообложении недро- и природопользования. Эти налоги играют в настоящее время достаточно существенную фискальную, стимулирующую и регулирующую роль. Достаточно сказать, что поступления ресурсных платежей составляют около 15 % всех налоговых доходов консолидированного бюджета. При этом по сравнению с 1994 годом, то есть первым годом, когда ресурсные платежи были окончательно сформированы, поступление этих налогов претерпело серьезные изменения. В частности, платежи за пользование недрами возросли в 23 раза, акцизы на нефть - почти в 6 раз, акцизы на природный газ - в 8 раз, а отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы - более чем в 65 раз.

Из предусмотренных частью первой НК РФ 28 видов налогов и  сборов 9 налогов непосредственно  связаны с недро- и природопользованием.  
Вместе с тем введение в действие с 1 января 1999 года части первой НК РФ поставило под серьезное сомнение правомерность взыскания в настоящее время в бюджет платежей за пользование некоторыми природными ресурсами. Суть проблемы состоит в следующем.

Согласно ст. 17 НК РФ налог  считается установленным лишь в  случае, если определены основные элементы налогообложения, в том числе  налоговая база, объект налогообложения, налоговая ставка и другие. Об этом говорит и ч. 6 ст. 3 НК РФ, согласно которой при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. При этом ст. 3 НК РФ предусматривает, что налоги в Российской Федерации должны устанавливаться именно налоговым законодательством. Одновременно ст. 1 НК РФ определила само понятие "налоговое законодательство". Она четко установила, что законодательство по налогам и сборам состоит из самого Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Вместе с тем сегодня отсутствует налоговое законодательство, регулирующее введение и порядок установления платежей за пользование недрами. Система указанных платежей была введена и продолжает действовать согласно Закону РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах". Мало того, что указанный Закон не является налоговым законом, в нем при этом не установлено ни одного из важнейших элементов налогообложения: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога, налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

В связи с этим в настоящее  время вопросы, например, установления налога на пользование недрами регулируются соответствующими лицензиями на недропользование, а также изданной в 1993 году Госналогслужбой России, Минфином России и Федеральным горным и промышленным надзором России инструкцией о порядке и сроках внесения в бюджет платы за право на пользование недрами. Разработанный в прошлом году Минприроды, МНС России и Минтопэнерго России проект Федерального закона "О плате за пользование недрами" увяз в согласованиях, и его принятие в ближайшее время весьма проблематично, поскольку нет смысла принимать новый закон в условиях работы над частью второй НК РФ.

 Таким образом, в  настоящее время в стране действуют  и взимаются отдельные налоги, установленные не законом и даже не высшим органом исполнительной власти - правительством, а отдельными органами исполнительной власти и отдельными чиновниками. При этом в указанной работе по установлению важнейших элементов налогообложения не принимают участия ни финансовые, ни налоговые органы. А это может привести к серьезным экономическим последствиям, поскольку при заключении лицензионных соглашений допускаются грубые просчеты, устанавливаются неправомерные льготы, занижаются налоговые ставки, сужается налоговая база. Этот вывод можно проиллюстрировать на следующем примере. Как показала проверка Счетной палаты Российской Федерации, в лицензионном соглашении ООО "Компания “Полярное сияние”" ставка платежей за пользование недрами была предусмотрена в размере 5 % от стоимости добытого минерального сырья, тогда как по экспертному заключению группы ученых она должна быть на уровне 9-11 %. Потери консолидированного бюджета за пять последних лет составили по этой причине более 100 млн. руб.  
           В этой же лицензии были необоснованно представлены льготы по отчислениям на воспроизводство минерально-сырьевой базы, вследствие чего бюджет понес потери почти на 250 млн руб.

Еще одна правовая коллизия, связанная с налогообложением недропользования. Закон РФ "О недрах" предусматривает в качестве одной из форм внесения в бюджет платы за пользование недрами натуральную форму в виде части объема добычи минерального сырья или иной продукции, производимой пользователем недр. Опять же это положение вступает в прямое противоречие с НК РФ, который не устанавливает правовых оснований по введению натуральной формы взимания налоговых платежей. Как известно, согласно ст. 45 НК РФ налоги взимаются с налогоплательщика в форме денежных средств и исполняются в валюте Российской Федерации. И лишь иностранными организациями и физическими лицами, а также в отдельных случаях, предусмотренных федеральными законами, обязанность по уплате налога может исполняться в иностранной валюте. Других форм уплаты налогов Налоговый кодекс не предусматривает. В Кодексе сделано лишь одно исключение, носящее не прямой, а рамочный характер. Статьей 18 НК РФ допускается особый порядок уплаты налогов и сборов в течение определенного периода времени для специальных налоговых режимов, к которым относится и соглашение о разделе продукции. Соглашение о разделе продукции согласно его идеологии и сути обязано предусматривать возможность натуральной формы уплаты налога, поскольку большинство действующих налогов о разделе продукции должно быть заменено на раздел продукции. Кроме того, законодательство о соглашениях о разделе продукции должно давать право инвестору уплачивать также и неотмененные в связи с заключением соглашения налоги в натуральной форме. Поэтому в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 30.12.1995 N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" по согласованию сторон налог на прибыль может уплачиваться инвестором в натуральной или стоимостной форме, уплата роялти также допускается в виде части добытого минерального сырья. Вместе с тем в ст. 18 НК РФ установлено, что применение специальных налоговых режимов станет возможным только после введения части второй НК РФ и принятых в соответствии с Кодексом федеральных законов.