Проблемы и приоритеты формирования налогообложения в России

дистрибутивный - концентрация налоговых  поступлений первоначально на единый счет или в фонд и дальнейшее их перераспределение между звеньями бюджетной системы;

фиксированный - разграничение, и закрепление соответствующих налогов между разными уровнями управления в соответствии с принципами налогового федерализма («американская» модель).

Практика развитых стран показывает, что ни одной из них не удавалось  обеспечить разграничение налогов  одним способом, всегда применялась  их комбинация при приоритете того или иного подхода. Использование  исключительно одной формы регулирования  налоговых отношений может негативно  отразиться на функционировании налоговой  системы и формировании бюджетов разных уровней.

В современной России распределение  доходов по уровням бюджетной  системы базируется на сочетании  фиксированного, дисрибутивного и нормативного метода (при приоритете дисрибутивного и нормативного). На данном этапе  социально-экономического развития РФ такая комбинация неэффективна, она  способствует увеличению доли поступлений  от федеральных налогов, не стимулируя региональные и местные органы к  расширению своего налогового потенциала. В целом полагаем, что в РФ сложившийся  в стране за годы рыночных реформ механизм распределения налогов представляет сложную, запутанную и не рациональную систему.

В период становления рыночной экономики  вопросы совершенствования межбюджетных отношений в РФ исчерпывались  в основном реформированием порядка  формирования и распределения средств  Фонда финансовой поддержки регионов. При этом были оставлены в стороне  вопросы совершенствования основной составляющей межбюджетных отношений - разграничение и распределение  налоговых платежей между бюджетами  разных уровней. Вследствие выше изложенного, наблюдается сильный разрыв в  уровнях обеспеченности налогами собственных  доходов бюджетов субъектов РФ. Так, в 2011г. удельный вес налогов в  собственных доходах 44 субъектах  Федерации был ниже среднего уровня по РФ (в среднем по РФ – 41,19%). Сравнительные  данные о максимальных и минимальных значениях налоговых поступлений в общем объеме собственных доходов субъектов РФ представлены в таблице 1.

Таблица 1

Характеристика  максимальных и минимальных значений налоговых поступлений в общем  объеме доходов субъектов РФ за 2011 г. (в %)

На современном этапе одной  из сложных методологических проблем  является обеспечение справедливости в разграничении и распределении  «инфляционных» налогов между федеральным  и территориальными бюджетами, поскольку  именно они являются определяющими, наиболее фискально значимыми источниками  бюджетной системы РФ. К данным доходным источникам относятся такие  налоги как НДС, акцизы, налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц. Наряду с разграничением доходов по вертикали бюджетной системы, необходимо ввести в практику механизм устойчивого закрепления части поступлений по «инфляционным» налогам за региональными бюджетами на постоянной основе. По нашему мнению, закрепления должны быть дифференцированы в зависимости от степени бюджетной обеспеченности собственными доходами.

В Российской Федерации в связи  с резким различием регионов по уровню экономического развития, целесообразно  дифференцировать нормативы отчислений от регулирующих налогов по субъектам  Федерации, но при этом должны применяться  единые критерии дифференциации. В  том случае, если в методику расчетов нормативов отчислений будут включены объективные условия и особенности  каждой территории, то разное их количественное выражение непосредственно повлияет на устанавливаемый для данного  субъекта РФ размер отчислений от регулирующих налогов (нормативы будут дифференцированными). Это позволит нормативному методу выполнять  регулирующую функцию. При едином принципе обоснования размеров бюджетов субъектов  Федерации, нормативы отчислений от регулирующих налогов в региональные бюджеты могут быть различными, дифференцированными. Единство должно быть в главном - в  равных возможностях регионов, а не в одинаковых ставках и нормативах отчислений от регулирующих налогов.

В Налоговом кодексе РФ, определено, что под установлением налога понимается определение основных элементов налогообложения. К таким элементам относится: объект налога, налогоплательщик, налоговая база, налоговая ставка, налоговый период, порядок и сроки уплаты налога бюджет, в который зачисляется налоговый оклад. Следовательно, имея конституционное право «устанавливать региональные и местные налоги», региональные органы законодательной власти, а также органы местного самоуправления должны иметь право и обязаны устанавливать все названные выше элементы налогообложения. Эти полномочия у субнациональных органов власти формально имеются, и какая-либо еще дополнительная их передача федеральными законами не требуется.

Однако, в реальной практике полномочия субнациональных органов власти при установлении региональных и  местных налогов весьма ограничены. Все определяющие элементы налогообложения  установлены федеральным налоговым  законодательством, а региональные и местные органы власти (статья 12 НК РФ) вправе ли лишь конкретизировать налоговую ставку в установленных  федеральным законодательством  пределах, дополнить перечень льгот, определить порядок и сроки уплаты по соответствующему налогу. Предоставление субнациональным органам власти прав по регулированию всех элементов  по региональным и местным налогам  обеспечит конституционные права  и реальную самостоятельность территорий в формировании финансовой основы субъекта Федерации. В случае необходимости  льготирования социально - значимых категорий налогоплательщиков на всей территории РФ можно предусмотреть  компенсацию установленных федеральным  законодательством льгот по региональным и местным налогам выплатами  из федерального бюджета.

Модернизация экономики РФ обуславливает  необходимость избрать такую  степень самостоятельности субнациональных  органов власти, которая отвечает условиям целостности российского  государства. Совершенствование действующего налогового законодательства в РФ должно проходить в направлении поэтапного расширения полномочий субнациональных  органов власти при одновременном  повышении эффективности налогового администрирования. Дополнительные налоговые  полномочия не приведут к кризису  государственности, а послужат исключительно  повышению бюджетной автономии  территорий. В условиях реализации принципов бюджетно - налогового федерализма  самостоятельность региональных и  местных бюджетов должна быть реальной, а не декларативной.

3. Виды государственной налоговой политики и приоритеты ее развития в России

Эффективность государственного налогового управления во многом зависит от типа принятой налоговой политики. Отсюда – важность вопроса типизации или видовой классификации налоговой политики. Такую классификацию можно провести по ряду функциональных критериев: по масштабности и долговременности целей, в зависимости от общей целевой и стратегической направленности налоговой политики, по территориальному признаку и узкой специализации налоговой политики.

1. По масштабности и долговременности целей и задач следует различать: стратегическую (обычно долговременную, на срок от 3 и более лет) и тактическую (от 1 года до 3 лет) составляющие общей налоговой политики. Стратегия и тактика должны дополнять и развивать друг друга. Если тактические задачи постоянно меняются, не будучи до конца решенными, и противоречат общей налоговой стратегии, то вряд ли можно ожидать от такой налоговой политики сколько-нибудь значимого положительного результата (эффекта).

2. В зависимости от приоритетов общей целевой направленности мер в области управления налоговым процессом необходимо выделять следующие разновидности налоговой политики:

· фискальную;

· регулирующую;

· контрольно-регулятивную;

· комбинированную (равновесную).

Фискальный тип налоговой  политики характеризуется тем, что во главу угла ставится приоритет максимально возможного увеличения доходов в ущерб или без учета стратегических интересов экономики страны, регионов и налогоплательщиков. Разновидностью такой политики является политика «высоких налогов» с присущими ей большим количеством налогов и сборов, высокими налоговыми ставками и сверх предельным налоговым бременем, минимумом налоговых льгот, «ножницами» бремени начисленных и уплаченных налогов и т. п.

В регулирующей налоговой  политике акцент делается на усиление регулирующей роли налогов (зачастую в ущерб должной реализации их фискального потенциала). Такой политике присущи чрезмерное увлечение налоговыми льготами, льготными экономическими зонами и налоговыми режимами, слабость налогового контроля, установление ставок налогов на уровне, не обеспечивающем минимальные потребности государства в финансовых ресурсах и т. д.

Контрольно-регулятивная политика в чистом виде встречается крайне редко и обусловлена, как правило, либо слабостью выполнения налогами фискальной и регулирующей функций, либо длительностью проведения государством жесткой политики «высоких налогов», влекущей за собой массовое уклонение предприятий и граждан от уплаты налога и уход легальной экономики в «тень». Не меняя по сути элементов налогового процесса, государство пытается возместить фискальные и экономические потери репрессивными контрольными мерами, штрафами, прочими санкциями. Целью налогового контроля становится не создание условий для нормального функционирования налогового процесса и предотвращения налоговых правонарушений, а поиск виновных и максимально возможный сбор штрафов, все более принимающих характер стабильного и существенного источника государственных доходов.

Все три названных типа налоговой  политики имеют существенные недостатки, которые видны без дополнительных комментариев. Поэтому эффективной, сбалансированной обычно является только комбинированная налоговая политика (стратегия и тактика), нацеленная на максимальную реализацию в комплексе  всех функций налогов. Такую политику можно назвать еще равновесной  налоговой политикой, направленной на обеспечение ценового, фискального, регулирующего и контрольно-регулятивного равновесия функций налогов и интересов государства и налогоплательщиков.

Комбинированная (равновесная) налоговая  политика ориентирована на создание условий для стабильного и равномерного обеспечения бюджетной системы налоговыми доходами и их увеличения за счет роста легальных объемов производства, потребления и доходов, активизации инвестиционной деятельности и эффективного функционирования системы налогового контроля на основе оптимизации ставок основных налогов и налогового бремени, рационализации состава и структуры налоговой системы, налоговых льгот и налоговых санкций, повышения уровня собираемости налогов и снижения задолженности по расчетам с бюджетом.

В реальной жизни сложно, а порой  невозможно, провести четкие границы  между первыми тремя типами налоговой  политики. Как правило, проводимая государством налоговая политика носит комбинированный (с преобладанием черт одной из них), но не всегда равновесный (сбалансированный) характер. Поэтому важнейшая задача государства – разработка эффективной  комбинированной налоговой стратегии  и тактики.

В зависимости от стратегической направленности государственного регулирования следует  различать стимулирующую и сдерживающую налоговую политику. Последний тип налоговой политики возможен для стран с развитой рыночной экономикой в периоды, когда возникает необходимость предотвращения кризиса перепроизводства и установления в этой связи более жестких налоговых режимов.

4. По территориальному признаку налоговую политику условно можно разделить на федеральную, региональную и местную. Условно потому, что в настоящее время региональные, а особенно местные, органы власти в России не обладают пока еще соответствующими налоговыми правами и полномочиями, достаточными для проведения самостоятельной налоговой политики. Возможно, что в ближайшей перспективе ситуация изменится в этой области. Однако за федеральным центром останется прерогатива разработки основных направлений налоговой стратегии и тактики, в рамках которых регионы и муниципалитеты должны строить свою налоговую политику, что необходимо для соблюдения и укрепления принципа единства налогового пространства и налоговой политики на территории всей страны.

5. По признаку узкой специализации выделяют в отдельные виды инвестиционную и социальную налоговую политику, таможенную политику и политику в области применения специальных налоговых режимов, политику налогового регулирования доходов, и т. д.

Поведенная типизация и классификация  налоговой политики имеет не сколько  теоретическое, сколько прикладное значение для того, чтобы проанализировать и дать разностороннюю оценку проводимой в стране налоговой политики, а  на этой основе определить направления, приоритеты и конкретные пути построения эффективной налоговой стратегии  и тактики, принимать адекватные управленческие налоговые решения.

Налоговая политика России отражает противоречивый характер современного этапа развития страны. С одной  стороны, задачи, стоящие перед обществом  в области структурной перестройки  экономики и социальной сферы, требуют  увеличение налоговых поступлений  в бюджетную систему. С другой стороны, необходимость ускоренного  экономического роста, активизации  инвестиционной деятельности и поддержки  частного предпринимательства предполагает проведение либеральной налоговой  политики, включая снижение налоговых  ставок и расширение налоговых преференций. В этих условиях эффективной следует  считать комбинированную налоговую  политику, которая обеспечивает налоговое  равновесие – эффективное выполнение налогами всех функций.

Перед российским правительством и  другими субъектами государственного налогового менеджмента стоит сейчас важнейшая стратегическая задача создания такого налогового режима, который  способен обеспечить полный и своевременный  сбор налогов, достаточных для финансирования необходимых государственных расходов, и создать благоприятные условия для ускоренного экономического роста.