Понятие местного самоуправления

3. Правовое регулирование местного самоуправления в современной России  
Систематизация нормативных правовых актов о местном самоуправлении осуществлена в соответствии с положениями ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Автор выделил международно-правовые акты и национальное законодательство, которое в свою очередь включает 3 уровня правового регулирования: федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный. Правовые акты были систематизированы по объекту правового регулирования, к примеру, определяющие территориальные основы местного самоуправления, регулирующие формы непосредственной демократии на местах, вопросы организации муниципальных органов, муниципальной службы и т.д.  
Реформа законодательных основ местного самоуправления, начатая по инициативе Президента Российской Федерации и включающая в себя принятие Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», была обусловлена необходимостью приблизить органы местного самоуправления к населению, обеспечив при этом их реальную способность эффективно хозяйствовать на своем уровне. Пока сделаны лишь первые шаги на пути этой реформы. Федеральный закон от 6 октября 2003г. предусматривает длительный переходный период до введения его в действие в полном объеме. Кроме того, потребуется ещё несколько лет, прежде чем в развитие этого Закона будут приняты иные федеральные законы и на их основе – законы субъектов Федерации, будут внесены изменения в сотни тысяч нормативных актов муниципальных образований.  
Федеральный закон № 131-ФЗ уже не рамочно, а детально, через императивное обязывание решил многие сущностные вопросы организации местного самоуправления на всей территории России. И все же не все вопросы были урегулированы данным нормативным правовым актом, в связи с чем 31 декабря 2005г. Президентом Российской Федерации был подписан еще один подготовленный по его поручению Федеральный закон 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Эти законы сформировали определенный массив полномочий по предметам совместного ведения. Отмечено, что предусмотренное Федеральным законом № 199-ФЗ расширение вопросов местного значения осуществлялось без соответствующего финансово-экономического обоснования и без внесения соответствующих поправок в бюджетное и налоговое законодательство в части увеличения доходов местных бюджетов, что ведет к нарушению баланса между доходами и расходами органов местного самоуправления.  
По мнению а, столь существенное расширение вопросов местного значения и отсутствие достаточных для их решения средств местных бюджетов на практике может привести к тому, что ряд вопросов местного значения решаться в полной мере не будут, что в свою очередь, приведет на практике к обращениям населения с заявлениями и жалобами, в том числе в судебные инстанции.  
В этой связи в целях исключения возникновения негативных последствий предложено внести в действующее законодательство ряд изменений, а именно:  
- дополнить Федеральный закон № 131-ФЗ положением о невозможности расширения перечней вопросов местного значения, установленных статьями 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ, без внесения соответствующих изменений в налоговое и бюджетное законодательство, необходимых для увеличения доходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.  
- закрепить в Налоговом кодексе Российской Федерации необходимость установления федеральными законами льгот по местным налогам только при условии их компенсации местным бюджетам. Данная поправка являлась бы гарантией финансовой самостоятельности и бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления.  
Особую актуальность данная поправка приобретает в условиях периодического принятия федеральных законов, с помощью которых устанавливаются льготы по местным налогам. Причем на практике не является редкостью придание подобным законом обратной силы, что является недопустимым в условиях уже утвержденного и действующего бюджета муниципального образования, поскольку это может негативным образом сказаться на эффективности реализации органами местного самоуправления своих полномочий. Это может усилить зависимость муниципальной власти от власти региональной.  
Федеральным законом № 199-ФЗ помимо расширения вопросов местного значения всех типов муниципальных образований, были исключены вопросы организации и осуществления экологического контроля, что по мнению а, лишает органы местного самоуправления возможности благоустройства территории муниципальных образований, охраны городских лесопарков, т.е. решения вопросов местного значения.  
Кроме того, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ был дополнен Законом № 199-ФЗ положениями, согласно которым органы местного самоуправления:  
а) вправе участвовать в осуществлении не переданных им государственных полномочий с осуществлением расходов за счет средств бюджета муниципального образования, если это участие предусмотрено федеральными законами;  
б) вправе, не участвуя в осуществлении указанных полномочий, расходовать средства местных бюджетов на их реализацию, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.  
Также органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной помощи для отдельных категорий граждан. При этом финансирование указанных полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии такой возможности, однако не является основанием для выделения дополнительных средств из бюджетов органов государственной власти Российской Федерации, либо субъекта РФ.  
Отмечено, что закрепление в Федеральном законе № 131-ФЗ новых правомочий органов местного самоуправления может рассматриваться в качестве отхода от принципа разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти в части расходования средств местных бюджетов. Учитывая, что эти средства будут использованы не на решение вопросов местного значения, а на решение вопросов, которые находятся в ведении государства, их финансирование будет производиться в ущерб решению многих других вопросов местного значения.  
Одним из важнейших направлений реформирования системы местного самоуправления является установление границ муниципальных образований. ом выявлено, что в большинстве случаев картографическое описание границ муниципальных образований, на основании которых указанные границы были утверждены, оказались далеки от требований законодательства, в связи с чем большинству субъектов Российской Федерации было необходимо повторно повторить процедуру по их описанию и утверждению.  
При создании новых муниципальных образований возникли некоторые проблемы, которые выражались, в том числе в отсутствии механизмов учета мнения населения. Например, в г. Рыбинске Ярославской области население, не согласившись со статусом, определенным ему решением областной Администрации и областной Думы, приняло иное решение. По итогам референдума, состоявшегося 4 сентября 2006 г., 95 % жителей г. Рыбинска проголосовали за отделение города от района, проявив невиданную избирательную активность.  
Основные требования к срокам и процедуре установления границ муниципальных образований определены п. 1 ч. 1 и ч. 3 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ. В результате проведенной работы в субъектах Федерации были приняты соответствующие законодательные акты. В частности, в Самарской области был принят закон о наделении муниципальных образований Самарской области статусом городских округов и муниципальных районов. Данным законом были наделены статусом городских округов – города областного подчинения, статусом муниципальных районов – административные районы, расположенные на территории области. Было принято 37 законов об установлении границ муниципальных районов и городских округов, содержащих картографическое описание границ соответствующих муниципальных районов и городских округов; 27 законов об образовании в пределах муниципальных районов городских и сельских поселений и установлении их границ, содержащих перечень городских и сельских поселений, образуемых в пределах каждого из муниципальных районов на территории области, а также картографическое описание границ каждого из соответствующих поселений. На основании разработанных и принятых актов на территории области образовано 342 муниципальных образования.  
Принимая во внимание масштабы проводимой реформы местного самоуправления и ограниченные сроки, определенные положениями Федерального закона № 131-ФЗ, отмечено, что практически все субъекты Российской Федерации на первом этапе утвердили границы муниципальных образований в виде картографического описания.  
По мнению а, перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в настоящее время стоит задача приведения границ муниципальных образований в соответствие с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

4. Система местного самоуправления

СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ — обусловленный особенностями политической системы страны, историческими условиями развития ее государственности тип местного самоуправления, отличающийся спецификой взаимоотношений с центральными и местными (региональными) органами государственной власти, формами участия местных сообществ в осуществлении власти. Принято различать три основные системы местного самоуправления, которые сложились в XIX в. и функционируют в современных условиях: 1) англосаксонская, характеризующаяся тем, что муниципалитеты самостоятельно (без влияния представителей центрального правительства на местах) осуществляют власть в пределах своих полномочий. Вмешательство представителей центрального правительства допускается лишь в случае выхода органами местного самоуправления за пределы своих полномочий; 2) французская — система местного самоуправления, допускающая контроль центральной власти посредством специально назначаемых представителей (такой контроль возможен и в иных формах); 3) германская — система самоуправления, при которой органы местного самоуправления наделяются полномочиями, осуществляют их по поручению государства, а территориальные общины самостоятельно и под свою ответственность, руководствуясь законами, выполняют задачи соответственно своему статусу.

5. Организация местного самоуправления осуществляется на основе ряда общих принципов. К их числу относятся: 
- самостоятельность населения в решении вопросов местного значения; 
- организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в решении общих задач; 
- соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; 
- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; 
- многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; 
- соблюдение прав и свобод человека и гражданина; 
- законность в организации и деятельности местного самоуправления; 
- гласность деятельности местного самоуправления; 
- сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления; 
- государственные гарантии местного самоуправления. 
Л. Велиховым была дана характеристика основных признаков местного самоуправления, отличающих его от государственной власти. К ним он относит: 
- различие в характере власти. Местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью; 
- разграничение сфер компетенции. Речь идет об отграничении круга дел, предоставленных местному самоуправлению; 
- самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач; 
- территориально ограниченный выборный принцип. 
Все эти принципы и признаки в тех или иных формулировках закреплены в Европейской хартии местного самоуправления и в Конституции РФ. 
Таким образом, местное самоуправление - это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

6. Понятие муниципального права как отрасли права

Среди множества  отраслей российской правовой системы  муниципальное право является сравнительно молодой отраслью права.

В последние годы муниципальное право является одной  из самых динамично развивающихся  отраслей российского права. В мировой  юридической науке и практике государственного устройства вопросам местного значения отводится значительная роль. Термин «муниципальное право» может  быть рассмотрен в различных значениях:

1. как отрасль права (наряду с гражданским, уголовным и иными отраслями права) - находится в настоящий момент в разработке российских правоведов, теоретиков и практиков;
2. как учебная дисциплина (учебный предмет);
3. как наука.

Муниципальное право - комплексная отрасль права, для  которой характерно соединение разнородных  институтов общих и специальных  отраслей российского права. В рамках муниципального права находят применение нормы таких правовых отраслей, как  конституционное, административное, гражданское, бюджетное, финансовое, земельное, градостроительное, экологическое право. В Российской Федерации разработкой основ  местного самоуправления занимаются юристы-государствоведы, в зарубежных странах этот вопрос является административным (процедурным).

Такие различия объясняются  разницей в понимании института  местного самоуправления. На территории России местное самоуправление - это  форма народовластия, разновидность  организации у публичной власти. В зарубежных странах местное  самоуправление рассматривается как  уровень социального управления.

Муниципальное право  как отрасль права отличается от иных отраслей собственным предметом  и методом регулирования. В силу того, что муниципальное право - комплексная  отрасль права, она имеет некоторые  особенности в предмете правового  регулирования. Предмет правового  регулирования выполняет роль первичного звена в построении целостной  и самостоятельной отрасли муниципального права.

Предмет отрасли  имеет первостепенное значение для  идентификации отрасли, признания  ее самостоятельности, определяет метод  правого регулирования Предмет - совокупность общественных отношений, подлежащих регулированию в рамках муниципального права. Метод правового  регулирования также является отличительным  признаком любой самостоятельной  отрасли права. Метод муниципального права - совокупность приемов и средств, с помощью которых осуществляется правовое регулирование.

Муниципальное право  как комплексная отрасль права  состоит из целого ряда правовых норм, которые также являются нормами  иных отраслей права. Однако муниципальное  право имеет также собственно муниципально-правовые нормы, которые  определяют различные стороны общественной жизни на территории муниципального образования. Муниципально-правовые нормы - правила поведения, исходящие от органов государственной власти, органов местного самоуправления или  непосредственно от народа и обеспечиваемые принудительной силой государства.