Понятие местного самоуправления

Признаки местного самоуправления.

На основе теоретических  разработок местного самоуправления выделяются следующие основные признаки местного самоуправления:

- возможность самостоятельного  существования территориального  образования, что выражается в  организационной и экономической  обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления  обществом, государством, в наделении  территориального коллектива статусом  юридического лица.

Местное самоуправление не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразует свою деятельность при принятии решений  только с законом, гарантировано  от любого вмешательства извне. Однако это ни в коей мере не означает, что  местное самоуправление находится  вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Речь идет о самостоятельности в пределах полномочий, которые определяются нормативными актами, принимаемыми органами государственной власти.

К тому же органы местного самоуправления обязаны действовать в русле  единой общегосударственной политики (экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др.), что само по себе уже является мощным фактором, препятствующим развитию сепаратистских тенденций на местном уровне;

- наличие и реальное  функционирование местных представительных  органов, обладающих правом представлять  интересы населения и принимать  от его имени решения, действующие  на территории муниципального  образования. Функционирование представительных  органов местного самоуправления  обеспечивает участие широких  слоев населения в делах местного  сообщества, учит людей азам демократического  общежития, формирует в них  сознание причастности к процессу  управления территориальным образованием;

- возможность участия  всего населения соответствующей  территории в процессах выработки  и принятия решений по всем  основным вопросам местного характера.  Для реализации этого положения  существенное значение имеет  право населения муниципального  образования на законотворческую  инициативу и на обращение  в органы местного самоуправления. Народная законотворческая инициатива  и обращение граждан в органы  местного самоуправления позволяют  населению территориального образования  участвовать в определении задач  и направлений деятельности органов  местного самоуправления, в выработке  проектов их решений, в контроле  за деятельностью органов местного  самоуправления. Общественное мнение  имеет большое значение при  подготовке целевых программ, разработке  местного бюджета, при построении  структур местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов  и должностных лиц;

- выборность всего состава  местных органов власти на  широкой демократической основе, регулярная его сменяемость и  отчетность перед избирателями, осуществление контроля над аппаратом  управления. Наличие выборных органов  местного самоуправления - важнейшее  организационное условие его  реальности и эффективности. Их  деятельность способствует реализации  самостоятельного статуса местного  самоуправления, поскольку только  избранные населением органы  местного самоуправления и их  должностные лица являются независимыми  при проведении муниципальной  политики. Кроме этого, выборы  обеспечивают выдвижение в органы  местного самоуправления лучших  представителей населения, знающих  все проблемы на своей территории, дают право населению муниципального  образования оценивать деятельность  местных органов власти, определять  пути и способы улучшения их  работы;

- ответственность местных  органов самоуправления в рамках  собственной компетенции при  имеющихся ресурсах. Органы местного  самоуправления несут троякую  ответственность за принимаемые  решения - перед населением, перед  государством, перед физическими  и юридическими лицами. При этом  все намечаемые и осуществляемые  решения и действия органов  местного самоуправления должны  исходить из того, что муниципальные  образования являются субъектами  гражданско-правовых отношений,  экономически самостоятельны, и  потому сами отвечают по своим  обязательствам, принадлежащим им  на праве собственности имуществом. Поэтому неразумные действия  органов местного самоуправления  при осуществлении ими своих  функций могут дорого обойтись  муниципальному образованию. Должностным  лицам органов местного самоуправления необходимо всегда помнить об этом и тщательно анализировать возможные последствия принимаемых решений.

Следует отметить, что если организация управления на местном  уровне не соответствует указанным  требованиям, то говорить всерьез о  наличии местного самоуправления преждевременно.

Сопоставив выше обозначенные критерии с современным состоянием местного самоуправления в Российской Федерации, можно констатировать, что  оно находится на начальной стадии своего развития. Сам процесс развития осуществляется крайне медленно, противоречиво, болезненно, иногда с отклонениями от ранее разработанных планов, положений  и нормативных актов. Однако это  ни в коей мере не означает, что следует  отказаться от дальнейшего внедрения  местного самоуправления в нашей  стране. Широкое его применение в  современной России - это объективная  необходимость, обусловленная следующими основными причинами:

- неизбежность преобразования  всей системы управления российским  обществом с переносом центра  тяжести на региональный и  местный уровни. Еще в конце  80-х гг. стало очевидно, что действующая  в стране централизованная система 

управления далека от совершенства. Она сковывает политическую и  духовную свободу, инициативу и предприимчивость граждан, способствует развитию бюрократизма во всех эшелонах власти, отдаляет общественное производство от потребностей самого человека. Необходимость ее перестройки  приобрела жизненно важное значение. Вместе с тем историческая практика нашей страны и международный  опыт убедительно свидетельствуют, что большое количество вопросов социально-экономического развития, имеющих  прямое отношение к повседневной жизни людей, не теряя своего общегосударственного значения, могут и должны решаться в местах конкретного проживания граждан, с их непосредственным участием;

- целесообразность распределения  государственной власти по всем  уровням управления. Развернувшийся  в стране процесс общегосударственной  и региональной децентрализации  управления имеет основную цель - обеспечение подлинного народовластия,  являющегося одним из основных  принципов любого демократического  государства. Идея народовластия  наиболее полно реализуется в  системе местного самоуправления. Поэтому перераспределение власти, собственности, финансовых ресурсов  между федеральной, региональными  структурами и муниципальными  образованиями в пользу местных  сообществ является естественным  шагом на пути демократических  преобразований, происходящих в  нашей стране; историческая потребность  в широкой демократизации всех  сфер жизни российского общества, необходимость обеспечения равноправного,  а главное - реального участия  населения России в управлении  ее развитием.

Очевидно, что этого можно  скорее и лучше достичь путем  широкого распространения местного самоуправления, позволяющего максимально  приблизить власть к народу, установить гибкий, наименее бюрократизированный  механизм управления с меньшей бюрократией, нежели при централизованной системе  управления, раскрыть социально-экономический  потенциал самоуправляющихся территориальных  единиц, поддерживать политическое равновесие и гармонию в местных сообществах, оптимально сочетать местные и общегосударственные  интересы;

- важность ориентации  местных сообществ на самостоятельное  развитие, повышение деловой активности  всего дееспособного населения.  Сегодня в Российской Федерации  выделено огромное количество категорий граждан, пользующихся различными видами государственных льгот. Это не только создает существенную нагрузку на бюджеты всех уровней, но и культивирует иждивенческие настроения среди значительной части населения страны. Создание же эффективной системы местного самоуправления предоставит населению муниципальных образований' возможность самостоятельно решать вопросы своей повседневной жизни, способствуя развитию в людях предприимчивости и инициативности;

- острая необходимость  скорейшего преодоления затянувшегося  экономического кризиса. В условиях  становления рыночных отношений  преодолеть социально-экономический  кризис и обеспечить стабильное  функционирование общества невозможно  без развития местного самоуправления, осуществляемого в пределах муниципальных  образований, обладающих существенным  экономическим потенциалом. Эффективное  использование данного потенциала  может способствовать развитию  производственной и социальной  инфраструктуры на отдельных  территориях, а через налогово-бюджетные  отношения воздействовать на  кризисную ситуацию и на общегосударственном  уровне;

- потребность в укреплении  государственной целостности Российской  Федерации. Местные сообщества  объективно лишены стремления  к ослаблению единой государственности,  к образованию удельных княжеств, и, прежде всего потому, что  уровень социальных стандартов  зависит от экономического могущества  всей страны. Эти стандарты не  в силах самостоятельно обеспечить  выделяющийся из федеративного  государства регион.

Таким образом, развитие местного самоуправления в России является одной  из ключевых проблем, от ее решения  во многом зависит настоящее и  будущее. Это хорошо понимают и в  научных, и в правительственных  кругах. Однако если необходимость  возрождения местного самоуправления в России уже не оспаривается, то вопрос о наиболее приемлемых формах его организации и осуществления  до сих пор остается открытым. Каждый субъект РФ, каждое муниципальное  образование предлагают сегодня  свои варианты решения. Такой подход весьма демократичен, но порождает  ряд довольно серьезных проблем  в сфере организации местного самоуправления.

2. § 5. Основные тенденции развития местного самоуправления в России на современном этапе 
 
 
Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции РФ 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя (т.е. к положениям, которые могут быть отменены или изменены только путем принятия новой конституции) такие положения, как: отнесение местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности, в том числе на землю. 
 
После принятия Конституции РФ 1993 г. Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"*(20). 
 
Данным Указом: 
 
1) установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность; 
 
2) разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации; 
 
3) установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке; 
 
4) установлено, что глава местного самоуправления вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и является главой соответствующей администрации; 
 
5) дата выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливается решением представительного (законодательного) органа власти субъекта Российской Федерации по предложению главы исполнительной власти. 
 
При этом глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления. 
 
Разработка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и его принятие начали новый этап в развитии муниципального права. Как отметил В.И. Васильев в своем фундаментальном труде о местном самоуправлении, процесс подготовки этого акта был весьма сложен и противоречив*(21). 
 
Названный Федеральный закон был принят в условиях острой политической борьбы. В Государственную Думу были внесены три законопроекта по данной проблеме. Было рассмотрено около 1500 поправок к нему. Закон дважды отклонялся Советом Федерации. В итоге 12 августа 1995 г. Государственная Дума квалифицированным большинством преодолела вето верхней палаты и направила закон Президенту РФ, который подписал его 28 августа 1995 г. 
 
Не все нормы этого Закона подтвердили свою эффективность на практике, что повлекло впоследствии необходимость принятия его новой редакции. Но это погрешности не юридического, а политического плана, проблемы уровня подробности регулирования вопросов организации местного самоуправления в федеральном законодательстве. С точки зрения уровня юридической проработки этот Федеральный закон являлся документом высокого уровня. Это подтвердили эксперты Совета Европы, указавшие в 1997 г. в докладе о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации (так называемый "доклад Черноффа"), что этот Закон в полной мере соответствует положениям Европейской Хартии местного самоуправления. Обращения в Конституционный Суд России также завершились признанием конституционности ряда положений Федерального закона. 
 
Принципиально важно, что принятие этого Федерального закона дало старт процессу приведения организации власти на местах в соответствие с Конституцией РФ, в первую очередь обеспечению выборности органов местного самоуправления. В Федеральный закон было внесено важное в условиях начального этапа формирования современного российского законодательства положение, устанавливающее, что данный Федеральный закон обладает приоритетом над иными законами в части норм муниципального права. 
 
С принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 1995 г. весьма активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство, конкретизировавшее общие принципы организации местного самоуправления. Однако практика применения данного Федерального закона выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в Российской Федерации. Это вызвало насущную необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне. 
 
В целях разрешения имеющихся проблем Президентом РФ в 2002 г. была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. 
 
Комиссией были подготовлены проекты федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". 
 
Принятие 7 октября 2003 г. новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стало значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления в России. 
 
Существенное изменение организации деятельности местного самоуправления, предусмотренное новым Федеральным законом, потребует внесения соответствующих изменений в федеральные законы, регламентирующие деятельность местного самоуправления в смежных отраслях. Это касается, прежде всего, финансового, налогового, земельного, гражданского законодательства и др. В первую очередь будет совершенствоваться бюджетное и налоговое законодательство путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ. Итогом этой работы должно стать создание достаточной финансово-экономической базы местного самоуправления в Российской Федерации. 
 
В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации имеется весьма обширное законодательство в сфере местного самоуправления, включающее как общие законы (о местном самоуправлении), так и специальные (об установлении порядка регистрации уставов муниципальных образований, о порядке отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, о порядке упразднения, преобразования муниципальных образований и изменения их границ и др.). Новый Федеральный закон переносит основную тяжесть правового регулирования местного самоуправления с уровня субъектов Российской Федерации на федеральный и муниципальный уровни. Поэтому в ближайшее время в субъектах Российской Федерации будут происходить серьезные изменения в сфере законодательства о местном самоуправлении. Большинство упомянутых законов подвергнется серьезной корректировке либо вообще отмене (об установлении порядка регистрации уставов муниципальных образований и др.). 
 
В новом Федеральном законе предусматривается весьма большое увеличение регламентации отдельных аспектов местного самоуправления муниципальными правовыми актами. Однако далеко не все муниципальные образования (особенно небольшие) обладают достаточными возможностями для должной подготовки муниципальных правовых актов. Поэтому необходим комплексный подход к этой проблеме, в том числе особое внимание необходимо уделять обучению и подготовке кадров, финансовому обеспечению. Необходима также и консультационная помощь субъектам Российской Федерации со стороны федеральных органов государственной власти и научных центров, включая разработку модельных актов для местного самоуправления.