Формирование налоговой политики в России

2.2 Налоговая реформа

В основе формирования налоговой политики любого государства лежат две взаимоувязанные методологические посылки: использование налоговых платежей для формирования доходной части бюджетов различных уровней, что является решением фискальных задач государства, и использование налогового инструмента в качестве косвенного метода регулирования экономической деятельности. Разумный паритет функций налогообложения и определяет эффективность всей налоговой политики в целом. Налоговая система, как область приложения действия налоговой политики, является своеобразным индикатором принимаемых решений.

В то же время налоговой политикой, как таковой, сегодня, похоже, никто не занимается. Так, Минфин и Правительство заняты ее фискальной стороной, законодательные органы, принимая налоговые законы, также не требуют анализа их воздействия на экономическую жизнь, налоговое ведомство практически отстранено от участия в этом процессе. Как свидетельствуют данные о ходе согласований основных параметров проекта бюджета налогово-бюджетная политика не только не была четкой, она осуществлялась бессистемно и при отсутствии стратегической концепции экономического развития государства. Налоговая политика формируется непродуманно, стихийно, в результате чего ее отдельные меры не только вступают в противоречие с проводимой (или провозглашаемой) экономической политикой, но и между собой. Налоговая система носит ярко выраженный фискальный характер.

В целом, ситуацию в стране можно охарактеризовать как критическую. Обычные меры бюджетной политики на этой стадии уже не могут дать результата, а возможности внешнего заимствования практически отсутствуют. Сегодня уже ни у кого не возникает сомнений, что далее такое положение нетерпимо и перемены в налоговой системе неизбежны. Различия существуют лишь в том, что предлагается менять в налоговой системе, в какой последовательности и в какие сроки [5].

Несмотря на все многообразие существующих мнений, можно выделить два основных подхода к этой проблеме. Первый - идти путем постепенного устранения имеющихся недостатков, решения тактических задач в отдельных областях, совершенствуя налоговую политику, налоговую технику и налоговое право (позволю определить этот путь как "эволюционный"). Полагается, что сложившаяся в настоящее время налоговая система, как совокупность существующих налогов, механизмов их исчисления и методов контроля за взиманием, в принципе себя оправдывает: действующие ныне основные налоги обеспечивают формирование большей части доходов бюджетов всех уровней. Мировой опыт свидетельствует об устойчивости и надежности такой совокупности налогов, а резкие изменения в структуре налоговой системы лишь породят неуверенность экономических агентов в своем будущем и чреваты дестабилизацией общей экономической ситуации.

Таким образом, было бы экономически и политически неоправданным как сегодня, так и в ближайшее время коренным образом реформировать налоговую систему . Очевидно, что стабильность налоговой системы является одним из важных условий нормального функционирования рыночного хозяйства. Во-вторых, резкое реформирование налоговой системы может привести к потерям бюджета в период адаптации к внесенным изменениям - государство не располагает "страховым резервом" финансовых ресурсов, чтобы пойти на это. И в третьих, обеспечение стимулирующей роли налогов в рациональном использовании ресурсов, производстве необходимой продукции, активизации инвестиционных процессов, развитию отечественного бизнеса и, в конечном счете, повышению уровня поступлений налогов, возможны и в рамках действующей налоговой системы, которая далеко себя не исчерпала.

Причины необходимости реформ

1. Политические. К политическим следует отнести следующие: принятие новой Конституции, большая самостоятельность региональных и местных властей и связанной с этим перераспределение доходов и расходов между бюджетами разного уровня, необходимость демократический преобразований в том числе и во взаимоотношениях между государством и налогоплательщиками.

2. Экономические. Дальнейшее развитие рыночных отношений, появление финансового, фондового, рынка, рынка страховых услуг, нарастание процесса интегрирования российской экономики в мировую.

3. Правовые. Появление новых правовых институтов, изменение правовых отношений, избыток и частое несоответствие "налоговых" и "неналоговых" законов и подзаконных актов, отсутствие единой законодательной и нормативной базы налогообложения, многочисленность налоговых документов, нерешенность многих вопросов в налоговом законодательстве, создающая возможности легального и нелегального ухода от налогообложения, практически полное отсутствие механизмов и процедур и, как следствие, отсутствие достаточных правовых гарантий для участников налоговых отношений, чрезмерно жесткий подход к наказаниям за налоговые правонарушения при отсутстствии четкого определения состава этих нарушений и т. д. Сущность реформ. Несмотря на очевидную необходимость реформирования налоговой  системы ее кардинальная ломка привела бы к негативным  последствиям[5].

В настоящее бремя налоговая система России уже  содержит целый ряд налогов апробированных мировой практикой и  рекомендованных мировым сообществом в качестве наиболее приемлемых форм перераспределения средств общества в условиях рыночной конкуренции. Очевидно, налоговые реформы  будут проводиться исходя из того, что существующая система совокупности налогов, механизмов их исчисления и методов контроля не должна принципиально измениться.

Глава 3: Налоговая политика: состояние и перспективы

В наше непростое время одной из важнейших задач является сохранение положительной динамики развития национальной экономики, характерной для периода 2004-2008 гг. Важным фактором, обеспечивающим это, является эффективное государственное регулирование экономических отношений. В существующей системе государственного регулирования экономики нельзя обойти вниманием налоговую политику, которая в современных условиях играет далеко не последнюю роль в обеспечении необходимых темпов социально – экономического развития страны. Нам представляется, что в условиях финансового кризиса эффективная налоговая политика важна как никогда.

Вместе с тем говоря о налоговой политики России,  многие авторитетные специалисты сходятся во мнении о том, что в РФ на сегодняшний день можно говорить только о краткосрочной налоговой политике, носящей характер сиюминутной подстройки под существующее состояние экономических отношений.

Налоговая политика, строящаяся на системной основе и претендующая на то, чтобы представлять собой базис развития налоговых отношений, должна иметь сложную структуру. В ней обязательно должны выделяться две части: стратегическая и тактическая.

Как известно, стратегия определяет цель развития, причем, чем на более долгий устанавливается эта цель, тем устойчивее, предсказуемее будет управление. Вполне можно поставить в качестве стратегической цели, например, обеспечение 100%-ной собираемости налогов,  достигнуть целевого показателя в первый же год и затем на протяжении десятилетий удерживать его на заданном уровне.

Сущность стратегической части налоговой политики в том, что она должна содержать наиболее общие положения, отражающие основные тенденции развития налоговых отношений, включая и развитие налоговой системы.

Основная особенность стратегической налоговой политики, характерная для всех программ управления, носящих стратегический характер: все цели и задачи, указываемые в подобном документе, должны быть научно обоснованными.

С одной стороны, это необходимо потому, что стратегия задает только общее направление движения, не указывая при этом, какие конкретные мероприятия необходимо осуществить для достижения поставленной цели и решения соответствующих этой цели задач.

С другой стороны, задание направлений развития в обобщенном виде не предполагает детальной оценки того социально-экономического эффекта, который будет сопутствовать достижению поставленных стратегических целей развития. Вместе с тем достигаемый эффект должен в обязательном порядке быть положительным, а величина получаемой экономической выгоды должна превышать издержки ее получения. Обеспечить это возможно только путем серьезного научного обоснования устанавливаемых в стратегической налоговой политики целей и задач [2].

В настоящее время стратегия социально – экономического развития страны содержится в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008г. №1662-р. Стратегия налоговой политики в данном документе в явном виде не выделена и представлена фрагментарно, присутствуя в основном в виде констатации необходимости налоговых льгот и иного налогового стимулирования для развития приоритетных отраслей национальной экономики.

Тактическая налоговая политика должна развивать положения стратегической, устанавливая промежуточные целевые ориентиры исходя из текущего состояния экономики и резервов управления, имеющихся у государства. Тактическая налоговая политика более детальна, она может и должна содержать уже конкретные виды мероприятий, осуществление которых позволит обеспечить решение стратегических задач в текущих.

У тактической налоговой политики есть еще одна важная задача. Она должна обеспечить полное и эффективное решение задач по достижению стратегических целей на своем этапе. Вернемся к нашему примеру со стратегической целью в виде 100%-ой собираемости налогов. На первом этапе решения этой задачи в современных условиях единственно возможной тактикой является скорее всего установление тотального контроля за налогоплательщиками. Однако такой контроль требует значительных затрат, поэтому его постоянное осуществление весьма проблематично и вряд ли экономически целесообразно. В связи  с этим возникает необходимость в разработке следующих этапов достижения поставленной цели, тактика которых будет более экономически эффективной.

Период времени, охватываемый тактической налоговой политикой, должен, с одной стороны, обеспечить стабильность тактики развития налоговых отношений, а с другой стороны, гибко подстраиваться под изменение экономических условий в стране. Одновременно с этим он должен находиться в соответствии с иными документами государственного управления, носящими тактический характер.

Тактическая налоговая политика должна долее детальной по сравнению со стратегической налоговой политикой. Однако и в ней в силу того, что она охватывает несколько лет, далеко не всегда  возможно явно указать перечень конкретных мероприятий и сроки их фактического осуществления. Поэтому отдельные направления тактики изменения налоговых отношений, как и оценка социально-экономического эффекта от их реализации, могут содержаться в тактической налоговой политике только в общем виде. Вместе с тем на каждом этапе в налоговой политике необходим четкий и определенный план мероприятий по изменению налоговых отношений с указанием времени их реализации. Это необходимо в первую очередь для того, чтобы субъекты налоговых отношений имели возможность подготовиться к грядущим изменениям [2].

Основным документом, определяющим налоговую политику РФ в настоящее время, являются «Основные направления налоговой политики на 2009 год и на плановой период 2010 и 2011 годов». Этот документ был рассмотрен на заседании Президиума Правительства РФ 26.05.2008г. и одобрен в основном. С начала 2010 г. на смену этому документу  придут «Основные направления налоговой политики РФ на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов», одобренные Правительством РФ 25.05.2009 г.

После анализа основных итогов реализации налоговой политики за предыдущий период в них описываются  только тактические мероприятия налоговой политики на ближайшие 3 года, причем в большинстве случаев такое описание является весьма неопределенным. Вот несколько цитат из второй части «Основных направлений налоговой политики РФ на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов», в которой должен содержаться план мероприятий на этот период. Все они касаются совершенствования НДС:

      «предлагается продолжить работу по оптимизации перечня документов, подтверждающих обоснованность применения нулевых ставок»;

      «…целесообразно рассматривать вопрос о внесении в Кодекс изменений, направленных на сокращение сроков возмещения при осуществлении отдельных операций, облагаемых  налогом по нулевой ставке».

«Основные направления налоговой политики РФ на 2010 год и на плановый период  2011 и 2010 годов» вообще не содержат оценки предполагаемого изменения доходов бюджетной системы. Наконец, ни один документ не содержит оценку того, каким образом изменится финансово-экономическое состояние налогоплательщиков в результате реализации мероприятий налоговой политики. Вместе с тем такая оценка не менее важна, чем оценка изменения доходов бюджета. Ввиду особой важности решения подобной задачи, в особенности в условиях экономического кризиса, мы бы включили  ее в число актуальных стратегических задач налоговой политики [2].

Затрагивая вопросы развития налоговой политики, повышения ее эффективности, нельзя обойти вниманием и развитие методов реализации налоговой политики. Значительные перспективы в данном направлении мы видим в развитии метода партнерства. В рамках данного метода государство как бы приглашает налогоплательщика стать соучастником формирования налоговых отношений. Понятно, что такое соучастия не имеет вид разработки мероприятий налоговой политики или соавторства налоговых законов. Основным инструментарием этого метода являются налоговые льготы. Однако это далеко не единственный инструмент, находящийся в распоряжении данного метода. Отметим, что у метода партнерства есть важные преимущества, реализация которых позволит существенным образом повысить эффективность как налоговой системы, так и налогового администрирования. Это преимущество проистекает из того, что изначально метод партнерства ставит налогоплательщика в условия соучастника государства по формированию собственных налоговых отношений. Обязательным условием успешной реализации такого соучастия является понимание налогоплательщиком экономической сути, как мероприятий налоговой политики, так и собственных действий по формированию налоговых отношений.