Земское и городское самоуправление в России: дореволюционный опыт и российская практика

Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора, являвшегося, по сути, местным государственным налогом. Его дополняли целевые дотации государства, например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ. Определенную часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащих прямому налогообложению; по своей природе эти сборы представляли собой самообложение населения.

В гражданско-правовых отношениях земские  учреждения пользовались правами юридических лиц.

Управление земствами осуществлялось по линии министерства внутренних дел. Предусматривался судебный надзор за органами местного самоуправления. Ряд важнейших постановлений земских собраний требовал одобрения министра внутренних дел или губернатора. В аналогичном порядке утверждались в должности председатели и члены земских управ. Конфликты земских учреждений с губернской администрацией рассматривал Правительствующий сенат. Нередко он становился на сторону земских учреждений.

Земские учреждения создавались как  хозяйственные. Однако многие современники рассматривали их как основу будущего политического устройства страны, видели в них возвращение к традициям русской соборности и рассматривали как первый шаг к российской конституции.

В земской системе не было центрального органа, что вызвало к жизни  ходатайства об "увенчании здания" земства представительным учреждением  с совещательным голосом при императоре.

Правительственные притеснения порождали  оппозиционные настроения в земских собраниях, которые постепенно оформились в одно из ведущих направлений общественной мысли — земский либерализм, давший начало многим российским политическим партиям.

Земства добились немалых успехов  в организации народного просвещения, профессионального образования, народной медицины, в обеспечении народного продовольствия, в деле страхования от пожаров, агрономии, ветеринарии, статистике. Они способствовали развитию местных кустарных промыслов, кооперации, кредитных товариществ для крестьян.

Медицина и образование были важнейшими функциями земских учреждений. Сотни молодых образованных людей поступили на земскую службу. В общей сложности к 1912 г. земских служащих и лиц, оплачиваемых земствами, было около 150 тыс. Труд земских служащих оплачивался довольно высоко. Большая часть из них имела солидное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение, которым дорожила и старалась подтверждать своей повседневной деятельностью. Достаточно сказать, что А. П. Чехов стяжал себе славу не только великого русского писателя, но и "земского доктора".

Земские врачи победили ряд опаснейших эпидемических заболеваний, что сказалось на уровне смертности: в 1867 г. в России умирало 37 человек из 1000, в 1887 — 34, в 1897 — 28. Расширилась сеть аптек, были организованы фельдшерские и медицинские курсы повышения квалификации. Медицина проникла в крестьянскую среду.

Земства открыли в России 28 тысяч  школ, где обучалось около 2 млн. детей. В Московском уезде первую школу земцы открыли в 1872 г., а в 1913 их уже было 206.

Хорошие результаты давала и земская  статистика, возникшая в силу практической необходимости.

В 60-е гг. XIX столетия местное самоуправление в России распространилось на территориях  губерний и уездов, расположенных в европейской части страны. Городское самоуправление осуществлялось в губернских и уездных городах. В последующем границы местного самоуправления расширились за счет низовых административно-территориальных единиц — волостей.

Высокая эффективность работы земств позволяла им противостоять государственной машине бюрократии. Жизненность земств обеспечивалась их подлинным самоуправлением. Земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности. Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием и штатом высокопрофессиональных и компетентных работников.

Таким образом, в конце XIX — начале XX столетия в России действовала  развитая система самоуправления.

Органами губернского земства  были губернское земское собрание и губернская земская управа, срок полномочий которых был три года.

Губернское земское собрание состояло из 29 до 62 гласных, которые избирались уездными земскими собраниями, председателем был губернский предводитель дворянства, царь мог назначить председателем другое лицо. В состав губернского земского собрания входили также по должности уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и другие.

Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов, избранных губернским земским собранием из числа гласных. Число членов с разрешения Министра внутренних дел могло быть увеличено до шести. Избранными могли быть не только гласные губернского земского собрания, но и другие лица, имеющие право участвовать в земских избирательных собраниях.

Органами уездного земства были земское собрание и земская управа, срок полномочий которых был три  года.

Уездное земское собрание состояло из земских гласных и членов по должности — председатель управления государственным имуществом, городской голова уездного города и др. Председательствовал на собрании уездный предводитель дворянства.

Уездная земская управа являлась исполнительным органом, избиралась на уездном земском собрании. Члены управы утверждались губернатором, а председатель управы — Министром внутренних дел.

Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа, срок полномочий которых был четыре года.

В состав городской думы входили гласные, а также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства.

Городская управа являлась исполнительным органом городского самоуправления, в ее состав входило от двух до шести членов. Председательствовал в городской вправе городской голова, который так же, как и члены управы, избирался городской думой.

Надзор за земским и городским  самоуправлением осуществляла правительственная  администрация. Члены управы утверждались губернатором. Председатель губернской земской управы и городские головы губернских и областных городов утверждались по представлению губернатора Министром внутренних дел.

Административный надзор за органами самоуправления осуществлялся губернским по земельным и городским делам Присутствием. Председательствовал в нем губернатор, в его состав входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, один гласный от губернского земского собрания.

В волостях и отдельных сельских поселениях создавались органы крестьянского самоуправления. Волость возникла в XI в. как административно-территориальная единица в результате развития сельских общин.

Органами волостного управления были: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и другие должностные лица.

Волостной сход состоял из крестьян, которые избирались от каждого сельского общества, по одному от десяти дворов. На волостном сходе избирались должностные лица волости, волостной суд, уполномоченные по выборам в Государственную думу, решались хозяйственные и общие вопросы.

Волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост, являлось совещательным органом при волостном старшине.

Волостной старшина являлся  как бы исполнительным органом, который исполнял решения волостного схода, требования земских начальников, судебных следователей, местной полиции.

Органами сельского  общества были сельский сход и сельский староста. На сельском сходе избирались должностные лица — сельские староста, сборщик податей, сельский писарь и другие, заслушивались отчеты об их работе, устанавливались мирские сборы, решались другие хозяйственные вопросы.

Органами надзора за крестьянским самоуправлением были земские участковые начальники, учрежденные Положением от 12 июля 1889 г. Они обладали административными и судебными функциями. Земские начальники назначались по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства Министром внутренних дел. Земские начальники контролировали органы крестьянского самоуправления, утверждали волостных старост, могли смещать других должностных лиц. Уездные съезды земских участковых начальников собирались под председательством предводителя дворянства.

Новые шаги по реформированию местного самоуправления были предприняты Временным правительством. 25 марта 1917 г. было создано Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления. 21 мая 1917 г. принят Закон о земской реформе, главная суть которого была направлена на введение земского самоуправления на волостном уровне.

После победы Октябрьской  революции были образованы новые органы власти — Советы, которые снизу доверху выступали как звенья единой системы государственной власти. Хотя в первые месяцы после революции, с 16 декабря 1917 г. по 20 марта 1918 г., в структуре Советского правительства существовал Наркомат по местному самоуправлению, но уже первая Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г., закрепила место Советов в системе государственной власти. Система местных органов государственной власти включала в себя областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и их исполнительные комитеты.

Конкретно-исторический материал, оставленный земствами, позволяет  сделать определенные выводы. Призывы  некоторых общественных деятелей к  возрождению земских учреждений чуть ли не в прежнем виде — не более чем популистский прием. Наряду с положительными чертами этой системе самоуправления были присущи и недостатки. Земские учреждения действовали в усеченном виде, только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства не были "увенчаны" высшим органом, который хоть в какой-то степени объединял бы и координировал их деятельность; ограниченность земств проявлялась в системе выборов. Положение 1864 г. узаконило такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным земледельцам и состоятельным гражданам; земства находились под жестким государственным контролем, и многие вопросы не могли решать без согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти.

Задача науки — поставить  на службу современности все лучшее из земского опыта — принципы самоуправления и самофинансирования, организацию системы народного образования, здравоохранения и статистики.

Необходимо глубокое творческое переосмысление прежнего российского  опыта и критический пересмотр  того, что дошло до наших дней. Синтез лучшего, что было в прошлом и имеется в настоящем, может дать жизнеспособную систему местного самоуправления. Представляет интерес проблема определения компетенции местного самоуправления и ее законодательного закрепления. То, что сегодня именуется предметами ведения местного самоуправления, в те времена обозначалось терминами "местные дела" или "местные нужды и пользы". Точное установление круга таких дел и определение объема прав и обязанностей органов местного самоуправления было насущной задачей реформы в период ее подготовки и реализации. В самом общем виде местные дела характеризовались как разнородные мероприятия, вытекающие из местных нужд и потребностей, в правильном удовлетворении которых наиболее и прежде всего заинтересовано население. По мнению П. Н. Подлигайлова, местные интересы неуловимы для законодательной власти, которая никогда не сможет удовлетворить все местные нужды, совершенно различные в разных местностях и постоянно меняющиеся во времени.

Многие из ученых и практических работников того времени считали нежелательным подробное перечисление дел, входящих в компетенцию органов самоуправления. Считалось, что такая регламентация нанесет ущерб местному самоуправлению и приведет к его ограничению. Поэтому предлагалось указать в законе общие принципы самоуправления. Например, Петербургская городская дума в своих предложениях по проекту Городового Положения 1870 г. исходила из того, что городское общинное управление учреждается в целях удовлетворения всех потребностей городского населения и заведует городским имуществом, капиталами, сборами и повинностями.

С точки зрения приверженцев наиболее полного перечисления в  законе местных вопросов этот подход был неприемлем. По их мнению, оставить все без точного определения означало предоставить органам надзора давать произвольное толкование и изымать из ведомства городского управления целые категории дел. В конечном счете победила данная позиция, и в окончательном варианте Городового Положения 1870 г. предметы ведения местного самоуправления были представлены достаточно полно.

Сословность, корпоративно-групповая  традиция в истории российского  самоуправления оказали значительное воздействие на трактовку местного самоуправления. Корпорация, традиционно выступавшая и как регулятор общественных отношений — в рамках купеческой гильдии, цеховой организации ремесленников, крестьянской общины, дворянского собрания, и как механизм осуществления властных полномочий, в основном, делегированных государством, в конечном итоге сформировала двойственное понимание природы самоуправления: как общественного института и как составной части власти государственной. Первая тенденция имела глубокие корни в российской истории, обусловленные естественным во многом характером местного самоуправления. Вторая тенденция усиливалась значительной ролью государства в истории страны и жизни общества. Не случайно государственные теории местного самоуправления получили значительное развитие в истории правовой мысли России. Развитие самоуправленческих начал трактовалось как естественная предпосылка совершенствования государственной власти. Государство рассматривалось в качестве необходимого условия развития местного самоуправления.

Большой вклад в обсуждение проблем самоуправления внесли российские мыслители, прежде всего правоведы, а также практики — государственные чиновники и общественные деятели — в процессе подготовки и реализации земской и городской реформ в 60—70-е гг. XIX в.

Земства внесли большой  вклад в продвижение страны по пути капиталистического развития, способствовали утверждению в обществе отношений нового типа. Созданные для выполнения земских повинностей и тем самым обреченные тратить львиную долю своего бюджета на обязательные статьи расходов, зачастую лишь косвенно связанные с реальными нуждами региона, они находили средства для подъема культуры, улучшения быта местного населения. Земства пытались осуществлять экономические мероприятия, направленные на повышение продуктивности сельского хозяйства, развитие крестьянских промыслов и предпринимательства, на борьбу с последствиями неурожаев и стихийных бедствий.