Законодательная основа местного самоуправления в Российской Федерации (Кировской области)

Проведенный анализ современного законодательства РФ о местном самоуправлении, и в частности, правовой основы деятельности администрации муниципального образования «Город Киров», позволяет сделать вывод о незавершенности правового обеспечения и наличии множества нерешенных проблемных вопросов в данной области, к которым относятся:

1) Множественность и  неоднородность правовых актов,  регулирующих различные институты  местного самоуправления. Особенно  их разнобой по различным отраслям  права и законодательства наблюдается  в сфере регулирования предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления.

2) Неполнота федерального  законодательства.

3) Отсутствие четкого  правового разграничения полномочий  между органами государственной  власти и органами местного  самоуправления; внутренняя несогласованность и несистемность законодательства о местном самоуправлении.

4) Неэффективность законодательного  обеспечения финансово-экономической  самостоятельности муниципальных образований.

5) Несовершенство системы  судебной защиты интересов органов  местного самоуправления.

6) Неполнота законодательного  регулирования в разграничении  компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, наблюдается несоблюдение законодательства о местном самоуправлении органами государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, т.е. принимаются законодательные акты, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству, не выполняются нормы муниципального права должностными лицами органов государственной власти, что приводит к ущемлению прав граждан и органов местного самоуправления.

7) Несовершенство механизмов  судебной зашиты местного самоуправления, в том числе при отсутствии права органов местного самоуправления, в том числе и администрации муниципального образования «Город Киров», на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления.

8) В ежегодном послании  Президента Федеральному Собранию  не нашли отражения в деятельности органов государственной власти в части реализации прав местного самоуправления в Российской Федерации.

Поэтому решение проблем  правового регулирования местного самоуправления должно осуществляться федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления в рамках единой государственной политики.

9) Несистемность регулирования  правоотношений в федеральном  законодательстве; наличие несоответствий отдельных норм федеральных законов положениям Конституции РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

10) Пробелы в регулировании  федеральными законодательными  актами правоотношений в сфере  местного самоуправления.

11) Многочисленные противоречия  законов субъектов РФ и нормативных правовых актов муниципальных образований положениям Конституции РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

12) Несоответствие Конституции  РФ федерального налогового и  бюджетного законодательства в части, устанавливающей доходные источники и принципы финансовой обеспеченности местных бюджетов.

Среди проблем, выявленных в процессе исследования с учетом особенностей правового обеспечения  деятельности администрации муниципального образования «Город Киров», можно выделить следующие:

1) Несогласованность  и несистематизированность законодательства  Российской Федерации о местном  самоуправлении. Нормы, регулирующие  отдельные вопросы осуществления  местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов. Например, Закон Нижегородской области «О муниципальной службе в г.Кирове» и Устав муниципального образования «Город Киров» содержат противоречивые нормы, касающиеся статуса муниципальных служащих. Другой пример - Постановление Правительства РФ от 30.06.2006 N 404 утверждены Перечни документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю. Данным Постановлением, в частности, установлено, что в заявлении о государственной регистрации права, необходимо указать нормативный акт, являющийся основанием для регистрации права муниципальной собственности на земельный участок.

2) Неполное и непоследовательное  законодательное регулирование  вопросов организации и деятельности  местного самоуправления. Нормы  Конституции РФ и принятых  нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией РФ. Например, в Уставе муниципального образования «Город Киров» от 29.06.2005 г. N 42/19 недостаточно четко закреплены требования к  институту муниципальной службы.

3) Несоблюдение законодательства  РФ о местном самоуправлении, в том числе:

• принятие законодательных актов субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству;
• принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта РФ;
• невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления;

Так, в первом полугодии  текущего года прокурорами Кировской  области оспорено 138 нормативных правовых актов органов местного самоуправления, из которых 101 уже приведены в соответствие с федеральным законодательством. Причиной принятия незаконных правовых актов является недостаток опыта этой работы, явная недооценка роли юридических служб, а порой и личные амбиции отдельных должностных лиц. Кроме этого областной прокуратурой подготовлено 64 заключения на проекты законов Законодательного Собрания области. Активно проводилась эта работа и городскими, и районными прокурорами, что позволило пресечь на стадии подготовки свыше 60 противоречащих федеральному законодательству актов органов власти и местного самоуправления.

4) Отсутствие четкого  правового разграничения полномочий  между органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности его органов, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

5) Нехватка квалифицированных  муниципальных кадров. Общероссийская  система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.

6) Нуждается в развитии  федеральное законодательство, регулирующее конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, в части обеспечения гарантий осуществления местного самоуправления при досрочном окончании полномочий представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, а также в случае признания выборов несостоявшимися или недействительными.

Так, депутаты Законодательного Собрания Нижегородской области (ОЗС) 18 декабря 2008 г. приняли во втором окончательном чтении изменения в региональный закон о местном референдуме. Принятые изменения определяют порядок проведения голосования в целях выявления мнения населения относительно преобразования (образования и упразднения) муниципалитетов. Поправки предусматривают упрощение процедуры выдвижения инициативной группы, которая решает вопрос о преобразовании муниципалитета. С подобной инициативой будут выступать поселковые сельсоветы и органы МСУ. Изменения также учитывают особенности при голосовании по вопросам изменения границ поселения. Кроме того, снимаются ограничения на сроки проведения повторного референдума по вопросам изменения границ муниципального образования и его преобразования. Закон уточняет необходимость опубликования решения о назначении референдума.

7) Особое беспокойство  вызывает состояние налогового  и бюджетного законодательства в отношении местного самоуправления. Очередное необоснованное резкое сокращение собственных доходных источников местных бюджетов в связи со вступлением в силу новых Бюджетного и Налогового кодексов ведет к катастрофической деградации коммунальных и социальных служб, других муниципальных инфраструктур, становится причиной чрезвычайных ситуаций, угрожающих жизни и здоровью граждан, создает угрозу стабильности государства.

Местные органы власти лишены возможности влиять на формирование собственных бюджетных  доходов или заранее рассчитать их объем. Так как поступления  от местных налоговых и неналоговых  доходов составляют лишь незначительную часть расходов местных бюджетов, что приводит к покрытию их за счет нормативов отчислений регулирующих налогов и безвозмездных перечислений из региональных бюджетов. В результате местные органы власти не имеют возможности прогнозировать свои бюджетные доходы на долгосрочную перспективу. С 2006 г. ставки по местным налогам устанавливаются органом местного самоуправления, в тоже время категории льгот по ним определены федеральным законодательством.

Наблюдается завышенное прогнозирование поступлений в местные бюджеты отчислений от федеральных и региональных налогов, искусственное занижение прогнозируемых расходов местных бюджетов с целью уменьшения нормативов отчисления по регулирующим налогам. Отсутствие четкого и оптимального разграничения расходных полномочий между бюджетами разных уровней приводит к постоянным разногласиям относительно финансирования расходов. Обязательность финансирования мандатов и выполнения предписанных сверху нормативов расходов практически не оставляет местным органам власти никакой свободы в отношении формирования расходной части своего бюджета.

Заключение

Процесс становления  местного самоуправления должен быть неизбежен в рамках формирования правового государства и гражданского общества в России, а поэтому необходим  поиск путей, юридических и организационных форм и определенных кадровых решений для того, чтобы процесс местного самоуправления развивался нормально и в законных рамках упрочил систему демократической власти, как на уровне Федерации, так и в ее субъектах. В целом, изучив подробно материал по вопросу местного самоуправления, я могу сказать, что в целом местное самоуправление в нашей стране развивается положительно, и перспективы его дальнейшего развития можно также оценить позитивно.

Учитывая многообразие субъектов правового регулирования, а также то, что новые законы по-прежнему должны работать в неподготовленной среде (низкая активность населения, отсутствие необходимой финансово-экономической основы, некомплектность правового регулирования), целесообразно не строить расчетов на одномоментное создание сразу по всей стране местного самоуправления, а двигаться к нему поэтапно. Совершенствование организационных структур местного самоуправления требует применения программно-целевых технологий организационного проектирования, позволяющих сохранить целостность организации.

В заключение, я  хочу сказать, что для России вопрос о местном самоуправлении остается открытым, т.к. еще не решены многие проблемы связанные с местным самоуправлением. Но можно сказать, что местное самоуправление в России успешно функционирует, а дальнейшее развитие и улучшение системы местного самоуправления можно охарактеризовать как перспективную цель для страны в целом.

Библиографический список

1. Закон Кировской области от 29.12.2004 г. № 292-ЗО «О местном самоуправлении в Кировской области».
2. Закон Кировской области от 14.10.2004 г. №263-ЗО «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Кировской области».
3. Закон Кировской области от 14.10.2004 г. «О выборах глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления в Кировской области» // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2010. №12. Ст.1024.
4. Устав муниципального образования «Город Киров»
5. Автономов А.С. Правовые и финансовые основы самоуправления в Российской Федерации: Учебное пособие / А.С. Автономов. - М.: Инфра-М, 2010. – 481 с.
6. Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации / А.А. Акмалова. - М.: Юристъ, 2009. – 312 с.
7. Андреев С. С. Управление и самоуправление: природа соотношения / С.С. Андреев // Самоуправление. - 2011.- №1. – С.12-16.
8. Антонова В.П. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации ("Круглый стол" в Институте государства и права РАЕ) // Государство и право / В.П. Антонова.  - М.: Юристъ, 2009. - №5. - С. 24- 45.
9. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и Российская действительность / Г.В. Барабашев // Государство и право.- 2010.- №11. – С.3-6.
10. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть общая / Д.Н. Бахрах. - М.: Статут, 2009. – 756 с.
11. Бондарь Н.С. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении / Н.С. Бондарь. – Ростов-на-Дону, 2010. – 318 с.
12. Выдрин И.В. Муниципальное право России / И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов. - М.: Юристъ, 2009. – 795 с.
13. Местное самоуправление: проблемы методологии и организации / Под ред. доктора экономических наук, доктора философских наук, проф. В.Я. Ельмеева, доктора экономических наук, проф. В.Н. Ивановой. – СПб: Изд-во СПбГУ, 2010. – 352 с.
14. Местное самоуправление: стратегические направления развития. Материалы научно-практической конференции / Под ред. С. Рыженкова. М.: МОНФ, 2009. – 854с.
15. Ивлев С.С. О системе взаимодействия органов государственной власти  и органов местного самоуправления  / С.С. Ивлев // Городское управление. – 2010. – № 4. – С.19-24.
16. Основы местного самоуправления в городах России. – СПб, 2008. – 371с.
17. Оценка результативности управленческой деятельности и местных органов управления: материалы межрегиональной научно-практической конференции. М.: Знание, 2010. – 171 с.
18. Раченко В.И. Государственное и муниципальное управление. Системный подход. / В.И. Раченко. Ростов-на-Дону.-2008. – 240 с.
19. Сивицкий В.А. Проблемы обеспечения системности нормативных правовых актов муниципальных образований / В.А. Сивицкий // Местное право. - 2010. - N 7. – С.3-10.
20. Социально-экономические проблемы местного самоуправления: Сборник тезисов докладов конференции 25 октября 2002 г. / Под ред. з.д.н. РФ, д.э.н., проф. Л.М. Чистова. – СПб.: РИО ИСЭП РАН, 2010. – 156 с.
21. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Серия "Библиотека муниципального служащего" Вып. 12. - М.: Норма, 2009. -364с.
22. Широков А.Н. Основы местного самоуправления в РФ / А.Н. Широков. - М.: Редакционно-издательский центр «Муниципальная власть», 2011. – 392 с.
23. Щепачев В.А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Федеральный и региональный аспекты / В.А. Щепачев. - Оренбург, 2009. – 229 с.
24. Юркова С. Местное самоуправление. Рыночный облик. / С. Юркова. - М.: Статут, 2010. – 879 с.