Возникновение межбюджетных отношений в РФ

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

Межбюджетные отношения - взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Сложившаяся система межбюджетных отношений в нашей стране является плодом их эволюции в течение более чем 20 лет. И анализ процессов и тенденций, имевших место в ходе этой эволюции, позволяет выявить основные проблемы, на решение которых была направлена политика по развитию и совершенствованию межбюджетных отношений. Это, в свою очередь, необходимо для того, чтобы понять, чего удалось достичь в данной сфере, а какие проблемы так и остались нерешенными, и в каком направлении необходимо в дальнейшем совершенствовать сложившуюся систему межбюджетных отношений. Кроме того, изучение темы работы позволит оценить действенность механизмов межбюджетного регулирования, использовавшихся на том или ином этапе развития системы межбюджетных отношений, с тем чтобы в дальнейшем избегать скомпрометировавших себя подходов и использовать только удачные наработки. Без такого анализа вряд ли возможна разработка направления дальнейшего совершенствования системы межбюджетных отношений.

Цель работы -  изучить эволюцию межбюджетных отношений  в РФ.

Задачи работы:

-  изучить  возникновение  межбюджетных отношений в РФ; 

-  раскрыть  этапы реформирования системы межбюджетных отношений.

 

1. Возникновение  межбюджетных отношений в РФ

В качестве основы для создания модели финансовой системы, отвечающей федеративному устройству государства, в нашей стране изначально была принята модель бюджетного устройства Федеративной Республики Германия с теми или иными модификациями. Это сложный механизм распределения совокупных налоговых поступлений по трем уровням бюджетной системы и выравнивание уровня финансовой обеспеченности регионов и муниципальных образований с помощью различного рода трансфертов из бюджетов вышестоящего уровня.

При этом не было учтено, что Российская Федерация состояла на тот момент из 89 субъектов, а не из 16, как в ФРГ. Кроме того, и это принципиально важно, дифференциация российских регионов на порядок отличалась от имевшей место в Германии дифференциации, даже с учетом присоединения к ней более отсталых по уровню развития восточных земель.

Стержнем всей системы механизмов межбюджетного регулирования является распределение расходов и соответствующих им доходов между бюджетами различных уровней.

В Конституции РФ четко определены предметы ведения самой федерации, а также и имеется большой перечень предметов, отнесенных к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Перечень предметов совместного ведения обширен и неконкретен, что являлось серьезной проблемой при разграничении расходных полномочий по уровням бюджетной системы.

Лишь с принятием в 1999 году Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» сферы совместного ведения были конкретизированы. Соответственно, более конкретными стали сферы ведения, отнесенные к исключительным полномочиям субъектов РФ. Но полностью решить проблемы разграничения полномочий так не удалось.

К тому же в данную часть закона постоянно вносились изменения. Это вело и ведет к отсутствию стабильности и к проблемам по обеспечению вертикальной сбалансированности бюджетной системы, ибо требует адекватного перераспределения доходов.

На территории России была введена система федеральных налогов, налогов субъектов федерации и местных налогов. В отношении отдельных видов федеральных налогов действовала система разделения поступлений по уровням бюджетной системы. Это так называемые регулирующие налоги. Для различных налогов системы разделения были различны и непостоянны.

Принцип расщепления налоговых поступлений может обеспечить выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность нижестоящих бюджетов. Однако он имеет ряд существенных недостатков:

– на региональном и местном уровне отсутствует взаимосвязь между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения;

– нет заинтересованности органов власти субъектов РФ и местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата;

– ограничены возможности для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики;

– размывается ответственность за состояние бюджетной сферы.

В последующем эти недостатки в наибольшей степени проявляются в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней.

Тем не менее механизм распределения регулирующих доходов по уровням бюджетной системы является одним из основных в межбюджетных отношениях, поскольку для региональных бюджетов подавляющая часть их доходов является результатом реализации этих отношений. И распределение доходов является первичным в межбюджетном регулировании по сравнению с последующим распределением финансовой помощи из федерального бюджета.

В начале реализации такого подхода к строительству бюджетного федерализма и в распределении доходов по уровням бюджетной системы и в оказании финансовой помощи нуждающимся регионам было много волюнтаризма, что привело к сбоям в работе всей системы.

Со второго квартала 1994 года власти впервые начали реализовывать принципы бюджетного федерализма системно. Была сделана попытка устранения субъективизма в этой сфере и создания механизма межбюджетного регулирования на единых методологических принципах.

Принципиально новыми моментами в реализуемой тогда системе являлись:

– равное участие всех субъектов Российской Федерации в образовании доходов федерального бюджета через применение единых для всех регионов принципов их формирования;

– создания фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) для оказания им финансовой помощи;

– определение размера финансовой помощи регионам по единым методологическим принципам и др.

Это был серьезный шаг на пути становления бюджетного федерализма в нашей стране. Однако при этом не была обеспечена реализация одного из главных принципов – увеличение прав и ответственности субъектов РФ в бюджетной сфере, реально возможное лишь при повышении уровня финансовой обеспеченности последних.

Необходимость финансовой поддержки регионов при высокой концентрации доходов на федеральном уровне запустила механизм масштабных перераспределительных отношений, который год от года лишь набирал обороты.

Одним из основных моментов нового подхода к формированию системы бюджетного федерализма являлось осуществление принципа равного участия субъектов федерации в формировании доходов центра. Однако при крайне высокой дифференциации финансовых возможностей регионов этот принцип носил лишь формальный характер. К тому же единые нормативы в принципе не могут выполнять регулирующую функцию именно потому, что они одинаковые.

Однако, поскольку принципиально с 1994 го да в сфере формирования доходов различных уровней бюджетной системы ничего не изменилось, проблема формального равенства, заложенная еще на заре становления бюджетного федерализма, продолжает и сейчас оставаться ключевой проблемой в межбюджетных отношениях.

Следующий принципиальный момент – введение единой методологии распределения дотаций из фонда финансовой поддержки регионов, что само по себе явилось значительным шагом на пути объективизации этого процесса. За весь период развития межбюджетных отношений методика распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов претерпевала неоднократные и весьма существенные изменения на основе анализа результатов ее апробации в сторону объективизации определения потребностей регионов в финансовой помощи из центра. Бесспорно, нынешняя система распределения трансфертов гораздо более объективна в сравнении с имевшей место на начальном этапе. Но и в ней существует масса нерешенных проблем, о которых будет сказано ниже.

Итак, 1994 год можно считать годом рождения действующей системы межбюджетных отношений, ибо именно тогда впервые были провозглашены основные и ныне действующие принципы и созданы механизмы межбюджетного регулирования, а также сделана попытка, пусть и не совсем удачная, их реализации. На тот момент это был прорыв. Межбюджетные отношения впервые были выстроены как система, а любая система лучше, чем ее отсутствие, поскольку систему можно развивать и совершенствовать.

В дальнейшем до 1999 года четкого понимания направления развития межбюджетных отношений не было и изменение механизмов регулирования этих отношений шло по принципу реагирования на выявленные в предыдущем периоде проблемы.

Так, имело место постоянное перераспределение как доходных, так и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Начиная с 1993 года наблюдалось последовательное снижение уровня централизации совокупных финансовых ресурсов вплоть до 1999 года. Параллельно шло перераспределение расходного бремени в сторону бюджетов территорий, часто темпами, опережающими децентрализацию доходов. При этом соответствующего подкрепления их финансовыми ресурсами не было.

Перераспределение доходного потенциала осуществлялось путем ежегодного изменения правил распределения по уровням бюджетной системы регулирующих доходов, а также изменением состава налогов и их ставок. В результате при такой налоговой «чехарде» отсутствовала стабильность, необходимая для управления не только финансами субъекта федерации, но и социально-экономическим развитием в целом.

Постоянному изменению подвергалась методы оказания финансовой помощи регионам. Основу по-прежнему составлял фонд финансовой поддержки регионов, но виды финансовой помощи бюджетам других уровней значительно разнообразились.

Однако главным недостатком системы являлось то, что она не стимулировала органы власти субъектов РФ и местного самоуправления к увеличению налогового потенциала и росту собственных бюджетных доходов.

Кроме того, отсутствовала и отсутствует до сих пор нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах – минимальные потребительские стандарты бюджетных услуг. Это создает проблемы при определении размеров необходимой финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня.

Все это не способствовало сокращению дотационности бюджетов субъектов РФ, снижению объема встречных финансовых потоков. Количество регионов, получающих трансферты, постоянно росло. Если в 1994 году таких регионов было 65 из 89, то в 1999м – уже 78. Рост числа дотируемых территорий является, на наш взгляд, еще одним подтверждением того, что действовавший механизм регулирования межбюджетных отношений не справлялся с поставленной перед ним задачей.

Таким образом, система при своем функционировании порождала много проблем, которые в рамках ее парадигмы не могли быть решены. Следствием осознания данного факта явился переход к системному реформированию межбюджетных отношений.

 

2. Этапы реформирования системы межбюджетных отношений

 

История реформирования системы межбюджетных отношений имеет несколько этапов, которые можно выделить по срокам реализации нормативных документов, положенных в основу того или иного этапа развития системы.

В 1998 году Правительством Российской Федерации впервые была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг. (далее – Концепция), в которой были заложены основы новой системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ. Впервые были четко определены задачи развития системы межбюджетных отношений и намечены пути их решения.

В соответствии с Концепцией реформа межбюджетных отношений должна была обеспечивать:

– повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы Российской Федерации;

– выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней;

– создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

Впервые были определены принципы, на которых должна была основываться вся система межбюджетных отношений. Это:

– сбалансированность интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений;

– самостоятельность бюджетов разных уровней;

– законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы;

– выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований на основе объективно обусловленного перераспределения средств между бюджетами и др.

Для устранения недостатков существующей системы через реформирования межбюджетных отношений в течение трех лет необходимо было решить ряд задач, основными из которых представляются следующие:

– сокращение дотационности и количества дотационных территорий;

– минимизация встречных финансовых потоков;

– повышение заинтересованности органов государственной власти регионов и местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала территории, рационализации расходов и обеспечении сбалансированности бюджетов и другое.