Возникновение и этапы развития местного самоуправления

Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годах  пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво  он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции  тогдашнего российского руководства: понимание закономерности и необходимости формирования самоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с союзным руководством за право централизованного руководства своей территорией. Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям", несколько расширивший круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную подчиненность как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии самих Советов.

Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов  РСФСР был принят Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях  Конституции РСФСР в связи  с реформой местного самоуправления". Вслед за этим принимается Закон  РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", менее демократичный, чем союзный закон, но более точно  отражающий реальное состояние дел  в области самоуправления. К его  достоинствам можно отнести большую  практическую применимость и возможность  использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило  более четко структурировать  систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная  союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла  быть вполне работоспособной.

Однако  ситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким образом, что  наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и старые, либо новые, но разработанные на основе иных концепций. Так, одновременно с  Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", действовали законодательные  акты в области административно-территориального устройства, бюджетного процесса, значительно  нарушающие права местного самоуправления. Принятый осенью того же года Закон  РСФСР "О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации" практически сдублировал  круг полномочий и компетенцию Советов, определенную в Законе РСФСР "О  местном самоуправлении в РСФСР".

Попытка законодательно закрепить финансовую самостоятельность местного самоуправления в принятом Верховным Советом  РСФСР 15 апреля 1993 г. Законе "Об основах  бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" не увенчалась успехом  Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М.: МГУ, 1996..

Но  вместе с тем Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" и Закон  Российской Федерации "О местном  самоуправлении" сыграли важнейшую  роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране. Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических  предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления.

Политическая  обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась конституционным кризисом. В период с сентября-октября 1993 г. и до принятия новой Конституции  Российской Федерации нормативная  и законодательная база сводилась  к ряду Указов Президента Российской Федерации. Принятие 12 декабря 1993 г. новой  Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и  признало объективную необходимость  его существования и правовых гарантий на высшем законодательном  уровне.

С принятием в 1993 году новой Конституции  РФ, закрепившей право населения  на осуществление местного самоуправления, в стране начался реальный процесс  его реформирования.

Сейчас  можно сказать, что в основных чертах этот институт народовластия  у нас создан. На федеральном уровне и практически во всех субъектах  Федерации имеется законодательная  база, устанавливающая статус и правовой режим самоуправления. Определены территории местных сообществ, уточнена система  муниципальных образований. Фактически завершено структурирование органов  местного самоуправления.

В заключение данного пункта необходимо отметить, что отсутствие четко сформулированного  понятия местного самоуправления, единого  для всех этапов его развития в России - причина отдельных, в том числе концептуальных противоречий, которые могут возникать при использовании исторического подхода в отношении местного самоуправления.

Основные  тенденции развития местного самоуправления в России на современном этапе

Направление развития местного самоуправления предопределяется теми задачами, которые решаются муниципальными образованиями в соответствии с  Конституцией РФ, Европейской Хартией  местного самоуправления, законодательством  о местном самоуправлении. Местное самоуправление в системе управления государством и обществом через самостоятельное решение вопросов местного значения выполняет следующие основные задачи: а) укрепляет основы народовластия; б) способствует реализации принципов федерализма; в) содействует развитию и интеграции гражданского общества, его институтов; г) стабилизирует политические отношения в государстве; д) содействует обеспечению основных жизненных потребностей и интересов населения. Государство призвано создать необходимые правовые условия для реализации конституционных принципов формирования и деятельности местного самоуправления, самостоятельного решения населением всех вопросов местного значения, развития форм и институтов прямой демократии.

Государственная политика в области развития местного самоуправления основывается на Конституции  РФ, Европейской Хартии местного самоуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных  договорах РФ и находит свое выражение  в федеральных законах, законах  субъектов Федерации и иных нормативных  правовых актах в области местного самоуправления. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ, закрепляющие единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации, определены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации"^.

Согласно  данному указу целью государственной  политики в области местного самоуправления является обеспечение дальнейшего  развития местного самоуправления и  повышения эффективности его  деятельности как необходимых условий  становления экономически и социально  развитого демократического государства. Для достижения указанной цели эта  политика должна быть направлена на:

• обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;
• создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления;
• обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Государственная политика в области развития местного самоуправления формируется и реализуется  на основе соблюдения следующих принципов:

• единство целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики;
• комплексный подход к реализации государственной политики;
• взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти
• субъектов РФ и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики;
• преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы;
• всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства;
• невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;
• контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.

"Существование  облеченных реальной властью  органов местного самоуправления, - гласит Европейская Хартия местного  самоуправления, - обеспечивает эффективное,  и, одновременно, приближенное к  гражданину управление". Органы  и должностные лица местного  самоуправления должны нести  ответственность перед населением, формы и порядок наступления  которой определяются нормами  муниципального права. Местное самоуправление составляет важнейшую часть механизма управления, позволяющего оптимально сочетать интересы и права человека и интересы местные, региональные, общегосударственные. Конституция РФ утверждает приоритет прав и свобод личности, которые должны определять смысл и содержание как органов государственной власти, так и выборных и других органов местного самоуправления. Местное самоуправление, укрепляя основы народовластия, создавая условия жизнедеятельности людей, стабилизируя политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. "Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно - тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России.

Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам  и занята прежде всего решением их повседневных, самых неотложных проблем. Она прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федеральной власти, способной обеспечить более высокие социальные стандарты жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей "^. В рамках Совета Европы, членом которого является Российская Федерация, получил признание принцип субсидиарности - общий принцип институциональной организации власти и управления. "Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин и других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности"^.

Местное самоуправление представляет собой  уровень политического участия  и решения вопросов, наиболее приближенный к гражданину. Принцип же субсидиарности предполагает, что "решения принимаются как можно ближе к гражданину". Все, что можно решить на местах, не должно передаваться на вышестоящий уровень власти. При этом ответственность органов местного самоуправления должна определяться с учетом экономических, финансовых и иных возможностей. Ведь не все местные сообщества одного и того же уровня из-за неравенства условий могут в равной мере решать свои проблемы. В соответствии с принципом субсидиарности финансово слабые местные сообщества должны быть защищены путем создания механизмов финансового перераспределения.

Особое  значение для принципа субсидиарности имеет ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления, согласно которой "при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям". Кроме того, при планировании и принятии любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, центральным органам власти необходимо консультироваться с местными органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме.

Можно заключить, что проблемы распределения  полномочий между местными и вышестоящими органами власти, приближения, насколько  это возможно, процесса принятия решений  к гражданину, взаимодействия и сотрудничества между различными уровнями власти, участия местных властей в  определении их собственных полномочий, решение которых предполагает реализация принципа субсидиарности, определяют важное направление развития муниципального законодательства в нашей стране. Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и негосударственный статус его органов, - констатировалось в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г., - требуют перехода от централизованного руководства их деятельностью со стороны государственных органов исполнительной власти к законодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления и формированию органами государственной власти субъектов Федерации эффективной системы контроля за соответствием федеральному законодательству и законам субъектов Федерации решений, принимаемых органами местного самоуправления. Основной целью указанной Программы, мероприятия которой реализовывались в 1996-1999 гг., являлось обеспечение становления и развития местного самоуправления путем создания основ для формирования власти на муниципальном уровне. Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. была утверждена новая Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, которая содержит перечень мероприятий, направленных на совершенствование правовой, территориальной и организационной основ местного самоуправления, в том числе и на разработку предложений по систематизации, а в дальнейшем - по кодификации законодательства в области местного самоуправления.

Конституция РФ, Закон об общих принципах организации  местного самоуправления значительно  расширили полномочия субъектов  Федерации в области правового  регулирования вопросов местного самоуправления. Центр тяжести правового регулирования  местного самоуправления сместился  на уровень субъектов Федерации, которые должны принять достаточно большое количество законодательных  актов, затрагивающих многие сферы  организации и деятельности местного самоуправления. В силу этого особое внимание на федеральном уровне должно быть уделено созданию системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства  в их деятельность органов государственной  власти. Система гарантий должна обеспечивать организационную самостоятельность  местного самоуправления, их экономическую  самостоятельность в решении  всех вопросов местной жизни, реальное равноправие муниципальных образований во взаимоотношениях между собой и с государственными органами.