Управление государственным и муниципальным имуществом

3. Проблемы и  пути совершенствования управления  государственным имуществом 

3.1 Теоретическое  обоснование организационно-правовых  проблем управления государственной  собственностью субъекта РФ

Исследование управления государственным имуществом в субъекте Российской Федерации на примере  Амурской области позволило выявить  ряд организационно-правовых проблем.  
Это обусловлено тем, что после разграничения собственности в Российской Федерации и наделения субъектов Российской Федерации имуществом возникли трудности, связанные с реализацией права собственности публичными образованиями. 
В данный период, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ начинается интенсивное формирование правового института управления государственной собственностью. С этого же времени в литературе по административному праву стало правилом указание на специфику данного вида государственного управления. Однако рассмотрение проблемы до сих пор имеет преимущественно постановочный характер.  
Вместе с тем высокая степень актуальности исследования правовых проблем управления государственной собственностью обусловлена не толькокардинальным изменением общей структуры форм собственности в Российской Федерации, но и реформой системы государственной собственности, разграничением ее на федеральную собственность и собственность субъектов Федерации. К числу основных общетеоретических вопросов управления государственной собственностью, в том числе собственностью субъекта РФ, относится проблема обоснованности рассмотрения данного вида управления как особой, целостной системы (подсистемы) государственного управления. Основным фактором, определяющим структуру системы государственного управления, подразделение ее на соответствующие подсистемы, является структура объекта государственного управления. Объект, обладающий признаками системы и нуждающийся в управляющем, государственно-властном, воздействии, предопределяет формирование соответствующей ему системы государственного управления и правового института, регулирующего функционирование данной системы. 
В качестве наиболее общих признаков, характеризующих объект государственного управления и обусловливающих структуру системы управления им, обычно рассматриваются: а) территориальная организация общественных процессов и б) сферы общественной жизни. Соответственно указанным признакам проблемы государственного управления исследуются: 
-           в территориальном аспекте (управление государством в целом и отдельными его частями)  
-           в отраслевом аспекте (управление в различных сферах государственно-политического, социально-культурного, экономического развития общества) аспектах.  
Наряду с этим важнейшее значение имеет, приобретая все большую значимость по мере углубления интеграции общественных связей, усложнения технологических процессов, увеличения количества комплексных, межотраслевых общественных отношений, требующих единообразного, системно согласованного государственно-властного опосредования. Именно в данном аспекте и существуют объективные предпосылки для выделения управления государственной собственностью как особой разновидности государственного управления. 
Под объектом управления понимается то, на что направлено управляющее воздействие. Конкретное содержание понятия объекта государственного управления в литературе трактуется по-разному. Наиболее обоснованной представляется точка зрения, в соответствии с которой под объектом государственного управления понимаются общественные отношения 
Применительно к любому виду государственного управления системный характер объекта управления выражается в двух аспектах: 
-           общественные отношения, составляющие объект управления определенного вида (видовой объект), всегда объединены общими, интегрирующими свойствами, обусловливающими их целостность и относительную функциональную обособленность в рамках родового объекта управления;  
-           в структурном разрезе любое общественное отношение само по себе также представляет собой определенную систему элементов (субъекты отношений, сознательно-волевые связи между ними, поведение (действия, поступки) субъектов, материальные и нематериальные объекты, на которые направлено это поведение). 
Соответственно государственная собственность субъекта Российской Федерации как объект управления должна характеризоваться как:  
-           определенным образом структурированное общественное отношение;  
-           определенным образом структурированная система общественных отношений. 
Содержание собственности как общественного отношения раскрывается при посредстве тех связей, в которые собственник вступает с другими субъектами в процессе производства, распределения, обмена и потребления, материальных благ. С правовой точки зрения важнейшее значение имеет не толькоматериальный субстрат, но и сознательно-волевое содержание отношений собственности, выражающееся в наличии у субъектов данных отношений определенных юридических прав и обязанностей, в результате чего собственность выступает как правоотношение. 
Воля собственника в отношении принадлежащей ему вещи выражается во владении, пользовании и распоряжении ею. К ним, в конечном счете, сводятся конкретные акты собственника в отношении вещи. Учитывая, что указанными категориями охватываются все существующие правовые формы состояния и движения собственности, начиная от производства и заканчивая потреблением, собственность можно определить как совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе владения, пользования и распоряжения имуществом. Данное определение наиболее полно отражает с юридической точки зрения как статичную (владение), так и динамичную (пользование и распоряжение) стороны этого сложного явления. 
Категории владения, пользования и распоряжения имуществом характеризуют определенный экономико-правовой режим данного имущества, т.е. количественный и качественный состав, юридические и экономические условия его использования в процессе производства, потребления и оборота.  
Таким образом, государственную собственность субъекта Российской Федерации можно определить как систему общественных отношений, складывающихся в процессе реализации правомочий субъекта Российской Федерации как собственника имущества и характеризующих количественный, качественный состав, а также экономико-правовой режим государственного имущества, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации.  
Интегрирующим, системообразующим фактором, обусловливающим целостность государственной собственности как объекта государственного управления и отличие управления государственной собственностью от государственного воздействия на функционирование иных видов собственности, является общее юридическое свойство имущества, характеризующее принадлежность последнего государству.  
При всем многообразии отношений государственной собственности их объединяет один важнейший признак - вещи, на которые направлены эти отношения, являются объектами права государственной собственности. Данный признак предопределяет специфику всех остальных элементов отношений государственной собственности, а также пределы и характер государственного управляющего воздействия на эти отношения, в основе которого лежат правомочия собственника. Указанный правовой статус государственного имущества обусловливает самые большие возможности, самый широкий объем полномочий государства по детерминации состояния и функционирования системы отношений государственной собственности в сравнении с иными видами собственности. 
Несмотря на свою безусловную системную целостность и единство, государственная собственность вместе с тем представляет собой сложнейшую, комплексную и иерархическую систему отношений, структурируемую по множеству признаков, отражающих ту или иную сторону, тот или иной срез этой системы. Совершено обоснованно в экономической литературе государственная собственность характеризуется как самый сложный по своей структуре вид собственности, что обусловливается, главным образом, уникальной природой субъекта права государственной собственности. Сложнейшее организационное строение государства, его особая, политическая, природа, предопределяют не имеющий аналогов характер организации проявления государства как собственника, а следовательно, и всей системы отношений государственной собственности. 
В Российской Федерации одним из важнейших критериев классификации государственной собственности, разделяющим ее на две крупных и относительно автономных подсистемы, является вид государственной собственности, которая в соответствии с Конституцией РФ и Гражданским кодексом РФ подразделяется на федеральную государственную собственность и государственную собственность субъектов РФ. Имущество, входящее в федеральную собственность, принадлежит на праве собственности Российской Федерации в целом. Имущество, составляющее государственную собственность субъектов РФ, принадлежит на праве собственности соответствующим субъектам РФ.  
Таким образом, федеральная собственность и собственность субъектов РФ представляют собой два самостоятельных объекта управления, которым присущи как общие закономерности, свойственные строению и функционированию государственной собственности в целом, так и специфические признаки, заключающиеся главным образом в особом составе участников со стороны собственника, а также составе имущества, входящего в государственную собственность соответствующего вида. 
Важнейшим направлением анализа системы отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации как объекта управления является раскрытие их внутренней структуры с точки зрения конкретного состава участников этих отношений, механизма взаимодействия их с субъектами управления. Один из существенных признаков отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации заключается в том, что обязательным их участником с одной стороны (со стороны собственника) всегда является субъект Российской Федерации, представленный в этих отношениях определенным кругом субъектов, осуществляющих от его имени правомочия собственника. Разумеется, специфика конкретных отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации, механизм управляющего воздействия государства на данные отношения в значительной мере определяются особенностями статуса этих субъектов, характером их правовой связи с государством. 
В первую очередь от имени государства в любых отношениях, в том числе в отношениях государственной собственности субъекта Российской Федерации, действуют органы государственной власти. В соответствии с п.3 ст. 214, п.1 ст. 125 Гражданского кодекса РФ от имени субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Поскольку указанные органы входят в состав государственного аппарата, находясь в отношениях власти - подчинения с другими государственными органами, государство имеет возможность административного воздействия на данных участников отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации как путем установления в нормативных актах (носящих административно-правовой характер) компетенции соответствующих органов, так и непосредственно управления их деятельностью. При этом субъект управления государственной собственностью и субъект (участник) отношения государственной собственности могут совпадать, когда один и тот же государственный орган принимает управленческие решения и реализует их в конкретных отношениях государственной собственности. Вместе с тем часто данные субъекты не совпадают, и тогда одни органы государственной власти, наделенные соответствующими полномочиями, управляют деятельностью других органов, непосредственно участвующих в осуществлении права государственной собственности.  
Однако в обоих случаях присутствуют два принципиальных обстоятельства:  
а) моменту реализации права государственной собственности (т.е. возникновения конкретного отношения государственной собственности) непосредственно предшествуют управленческие отношения, возникающие в процессе выработки, принятия и исполнения управленческих решений, определяющих основания для возникновения конкретных отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации и характер поведения в них соответствующих государственных органов;  
б) государство непосредственно, через реализацию государственно-властных полномочий соответствующими органами государственной власти, определяет деятельность субъектов отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации, выступающих на стороне собственника. 
Данный механизм государственного воздействия на рассматриваемые отношения обусловлен особенностями статуса их субъектов, являющихся органами государственной власти. Вместе с тем на стороне собственника в указанных отношениях могут участвовать и субъекты, не являющиеся государственными органами. Так, в соответствии с п.3 ст. 214, п.3 ст. 125 
Гражданского кодекса РФ в случаях и порядке, предусмотренных нормативными актами Российской Федерации и ее субъектов, по их специальному поручению от их имени права собственника могут осуществлять ораны местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Кроме того, права владения, пользования и распоряжения государственным имуществом от своего имени осуществляют создаваемые государством предприятия и учреждения.  
Перечисленные субъекты не входят в состав государственного аппарата, не находятся в отношении власти подчинения с органами государственной власти и, следовательно, их взаимоотношения с государством, от имени которого они осуществляют права собственника, имеют не административную, а гражданско-правовую основу. Однако из сказанного не следует вывод, что государство в данном случае не управляет государственной собственностью - речь идет лишь о несколько ином механизме управления.  
Субъекты, представляющие государство в отношении собственности в любом случае всегда находятся в правовой связи с государствами органами, и их взаимоотношения с данными органами, в том числе по непосредственному определению характера деятельности данных субъектов в отношении государственной собственности, являются, следовательно, объектом государственного управления. В качестве примера можно привести осуществление прав собственника государственного имущества доверительным управляющим, которое основано на договоре доверительного управления, заключаемом между управляющим и уполномоченным на то государственным органом.  
Отношения, возникающие между ними в процессе заключения, исполнения и прекращения договора являются непосредственным объектом государственного управления. Действия соответствующего государственного органа определяются, в частности, утвержденными формами типовых договоров доверительного управления, установленными основаниями передачи государственного имущества в доверительное управление, распоряжениями этого или вышестоящего государственного органа о передаче конкретного имущества, утвержденным порядком подбора доверительных управляющих и иными административными актами, которые в значительной мере предопределяют характер использования государственного имущества в процессе доверительного управления. Механизм управления государственной собственностью в данном случае является, однако, более сложным, опосредованным, чем в тех отношениях, в которых непосредственно участвуют органы государственной власти. 
Управленческие действия и решения служат непосредственной предпосылкой возникновения отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации. Субъекты данных отношений и субъекты управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации часто совпадают в лице одного государственного органа (т.е. происходит определенное пересечение управляемой и управляющей подсистем). Не случайно, поэтому в экономической литературе высказывается точка зрения, в соответствии с которой понятием «государственная собственность» охватывается предельно широкий круг отношений: от непосредственной реализации прав владения, пользования и распоряжения государственным имуществом до отношений внутри государственного аппарата, возникающих в связи с реализацией права государственной собственности. В широком, экономическом, смысле такая трактовка государственной собственности оправдана, так как охватывает весь функционально единый цикл осуществления права государственной собственности.  
Однако с правовой точки зрения очень важно разграничивать, с одной стороны, непосредственную реализацию правомочий владения, пользования и распоряжения государственным имуществом в гражданских правоотношениях (т.е. собственно отношения государственной собственности) и с другой - осуществляемое в рамках системы органов исполнительной власти административно-правовое обеспечение реализации данных правомочий. Несмотря на тесную и неразрывную взаимосвязь указанные комплексы отношений имеют различную правовую природу и являются самостоятельными, несовпадающими элементами системы управления государственной собственности. Основные их различия заключаются в следующем: 
Во-первых, отношения по управлению государственной собственностью функционируют исключительно в сфере государственного управления и являются властеотношениями: т.е. их субъекты находятся в отношениях власти и подчинения, и воля одного субъекта всегда доминирует над волей другого либо согласуется с волей другого на основе норм административного права. Гражданские же отношения основаны на равенстве и автономии воли их участников. 
Во-вторых, участниками отношений в сфере управления государственной собственностью может быть ограниченный круг субъектов, обладающих особым правовым статусом, связанным с участием в реализации исполнительной власти (государственные органы, их руководители и иные субъекты, наделенные полномочиями или функциями по реализации компетенции государственных органов, уполномоченных управлять государственным имуществом). Граждане и юридические лица (в том числе государственные предприятия и учреждения), не наделенные указанным статусом, не могут рассматриваться в качестве субъектов отношений по управлению государственной собственностью. С ними, реализуя правомочия собственника, государство вступает в гражданские правоотношения. 
В-третьих, основанием (юридическим фактом) возникновения отношений в сфере управления государственной собственностью являются, как правило, односторонне-властные действия (веления) субъектов управления. В основе же возникновения гражданских правоотношений лежит свободное волеизъявление сторон. 
Наконец, в-четвертых, отношения в сфере управления государственной собственностью, в отличие от гражданских правоотношений, не являются непосредственной юридической основой возникновения, изменения или прекращения прав на государственное имущество. 
Таким образом, эффективность управления государственным имуществом зависит от рационального использования «триады» правомочий собственника:  
1.       полномочий по владению имуществом  
2.       пользованию имуществом 
3.       распоряжению имуществом. 
Так же, проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что главным недостатком правового обеспечения процесса приватизации является отсутствие стратегического видения и системного подхода при разработке соответствующей законодательной базы: 
1.     Не завершена работа по обеспечению соответствия положений приватизационного законодательства нормам Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации. 
2.     Не завершен процесс законодательного урегулирования вопросов разграничения государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную. 
3.      Отсутствует законодательство, регулирующее вопросы национализации и муниципализации, а также восстановления нарушенных прав государства как собственника приватизируемого имущества. 
 

3.2 Проблема кадровой  политики в государственных учреждениях  по управлению государственным  имуществом в субъектах Российской  Федерации

Система управления государственным  имуществом испытывает безусловную  потребность в переподготовке своих  кадров. В отношении содержания переподготовки трудно дать однозначную оценку. Органы по управлению государственным имуществом, как и любые иные управленческие структуры, имеютфункциональные подразделения: 
-           юридическое,  
-           кадровое, 
-           финансово-аналитическое,  
-           автоматизации и коммуникационного обеспечения;  
А так же линейные отделы: аренды, приватизации, управления собственностью, учета государственного имущества. Сотрудники и функциональных и линейных структур в силу динамизма нормативно-правовой базы и в целом ситуации в стране нуждаются в регулярной и основательной переподготовке. 
Однако ее содержание должно быть различным. Практика показывает, что любая, на первый взгляд самая незначительная проблема управления имуществом носит комплексный характер, имеет и правовой, и экономический, и управленческий, и социально-политический аспекты, требует организации четкого взаимодействия нескольких отделов. 
В условиях узкой специализации работников нередко складывается ситуация, когда арендаторы не могут понять юристов, а приватизаторы – экономистов. Сотрудники любых отделов не в состоянии четко поставить задачу программистам и другим специалистам. Необходимо решать задачу преодоления подобных барьеров путем организации переподготовки кадров, а также подбором и расстановкой кадров, при которых в каждом отделе должно быть хотя бы по одномуспециалисту с юридическим, экономическим образованием, а также в области компьютерной техники. 
Идеалом было бы иметь сотрудников с «универсальной» подготовкой. Данное требование в отношении сотрудников функциональных подразделений нереально, и содержание их переподготовки должно соответствовать основному виду деятельности. В этом отношении было бы целесообразно строить программу обучения управленцев не строго в рамках традиционных специальностей экономиста, юриста, менеджера, а готовить новые кадры на стыке этих областей знаний, поскольку лишь комплексные знания в таких областях, как экономика, гражданское право, работа с персоналом. Работа с информационными системами и в других областях, позволят принимать грамотные, взвешенные, высококвалифицированные управленческие решения. 
В отношении сотрудников линейных подразделений широта познаний является необходимостью. Только при этом условии они будут в состоянии готовить без посторонней поддержки, взвешенные и обоснованные решения либо выступать квалифицированными постановщиками задач для более углубленной проработки функциональными подразделениями. 
Программы переподготовки по направлениям: «Управление государственными унитарными предприятиями» и «Корпоративное управление» должны включать в себя курсы «Финансовый менеджмент», «Антикризисное управление», «Менеджмент», «Налогообложение», «Основы гражданского права». По направлению «Корпоративное управление» должен дополнительно изучаться курс «Ценные бумаги». По направлению «Управление недвижимостью» необходимы курсы: «Оценка недвижимости», «Риэлтерская деятельность», «Доверительное управление недвижимостью». 
Таким образом, переподготовка должна строиться на необходимости овладения кадрами в практическом плане методами управления государственным имуществом с тем, чтобы при выработке рекомендаций и проектов распорядительных документов исполнитель мог представить, предложить не просто дежурный набор средств выхода, а адресное воздействие для каждой конкретной ситуации или хозяйствующего субъекта с учетом проблем и перспектив. Немаловажным обстоятельством для повышения квалификации является и опыт работы, современное понимание проблем экономики и личная мотивацияуправленцев государственным имуществом, которую следует формировать и поддерживать. Тезисность, схоластичность и оторванность от жизни – главные недостатки в существующей системе переподготовки кадров. 
 

3.3 Пути совершенствования  правовых норм эффективного управления  Государственным имуществом в  субъектах Российской Федерации

В результате использования  государственного имущества в хозяйственном  обороте складываются общественные отношения, являющиеся предметом комплексного межотраслевого института государственного имущества, характеризующегося сочетанием: 
- частноправовых и публично-правовых норм в их взаимосвязи и взаимовлиянии; 
- норм права различных отраслей (гражданского, предпринимательского, административного, финансового права). 
Потребности современного законодательства требуют юридизации и четкого определения этих понятий в нормативных правовых актах. Для чего необходимо разработать систему целей и принципов использования государственного имущества в хозяйственном обороте, на основе которых следует выстраивать весь массив правовых норм: 
1.     Законодательные основы правового режима государственного имущества должны составлять положения законов, которые могут быть представлены следующей системой: 
-           закон, регулирующий общие вопросы управления и распоряжения государственным имуществом; 
-           закон, регулирующий вопросы разграничения государственной собственности; 
-           законы, регулирующие процесс преобразования государственной собственности (о приватизации, о Государственной программе приватизации, о национализации); 
-           законы, регулирующие правовое положение государственных организаций; 
-           законы, устанавливающие требования, предъявляемые к процессу использования государственного имущества хозяйствующими субъектами. 
Предложенная структура законодательного обеспечения позволит всесторонне урегулировать различные аспекты имущественных отношений в исследуемой сфере. 
Наличие у государства прав собственника есть статичная базисная основа его деятельности. Она может быть осуществлена через деятельность государственных органов, которым государство делегирует функции по управлению имуществом. В связи с этим механизм соотношения понятий собственность и управление может быть представлен следующим образом: Государство — Собственность — Управление. 
В деятельности государственных органов по использованию государственного имущества управленческие функции представлены в основном нормативным регулированием, контролем и планированием. Функции руководства, организации, координации и стимулирования в их деятельности практически отсутствуют. Однако реализация даже представленных функций на практике не отвечает требованиям рыночной экономики и нуждается в совершенствовании, предложения по которому сформулированы в работе. 
На законодательном уровне следует определить механизм реализации имущественной субсидиарной ответственности государства. Представлять интересы государства при реализации ответственности должен: 
1.     Главный распорядитель бюджетных средств - при обращении взыскания на средства бюджета; 
2.     Федеральное казначейство — при обращении взыскания на иное имущество казны. 
На законодательном уровне следует определить правовое положение двух видов государственных предприятий: 
1.       Государственное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения — коммерческая организация, осуществляющая на основе использования государственного имущества деятельность, приносящую прибыль; 
2.       Казенное предприятие — некоммерческая организация, действующая в целях обеспечения публичных интересов, выполняющая директивные задания собственника. 
Право создания казенных предприятий должно быть предоставлено не только Российской Федерации, но и субъектам Российской Федерации, что предопределяет необходимость внесения изменений в гражданское законодательство. 
Обязанность собственника финансировать государственные учреждения целесообразно предусмотреть в нормативно-правовых актах с закреплением в учредительном документе минимума государственного финансирования. 
Целесообразно ввести в законодательство запрет на участие государственных учреждений в организациях, в отношении которых предусмотрена субсидиарнаяответственность участников (членов) по обязательствам юридического лица. 
Необходимо скорректировать имущественный статус государственной корпорации, предусмотрев сохранение права собственности государства на переданное такой организации имущество. 
Предложить корректировке режимы хозяйственного ведения и оперативного управления, в частности: 
1.       следует считать правомерным изъятие собственником излишнего, не используемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного на праве хозяйственном ведения; 
2.       целесообразно предусмотреть обязательное заключение договора о передаче имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление с оформлением Паспорта имущественного комплекса в качестве его неотъемлемого приложения; 
3.       в Типовом Уставе казенного предприятия и законе о государственных и муниципальных унитарных предприятиях следует предусмотреть, что прибыль, полученная казенным предприятием, направляется на формирование фондов по установленным нормативам, а ее свободный остаток — на финансирование предпринимательской деятельности предприятия. Финансовые отношения государства и казенного предприятия строятся на основе налогообложения без изъятия остатка чистой прибыли в доход государства. 
4.       целесообразно предусмотреть на законодательном уровне право государственных учреждений с согласия собственника распоряжаться имуществом путем сдачи его в аренду; 
5.       самостоятельное распоряжение учреждением доходами, полученными от разрешенной деятельности, и приобретенным за счет этих доходов имуществом — особое вещное право. Поэтому необходимо изменить название главы 19 ГК РФ, изложив его в следующей редакции: «Право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право самостоятельного распоряжения», дополнить данную главу нормой, раскрывающей содержание данного права и внести соответствующее дополнение в ст. 216 ГК РФ. 
6.       в законодательство следует ввести правило о том, что по обязательствам, возникшим из приносящей доход деятельности, государственное учреждение несет полную ответственность имуществом, приобретенным за счет этого дохода. 
При анализе экономической эффективности деятельности государственных предприятий целесообразно производить оценку структуры его бухгалтерского баланса. 
Правовой статус руководителя государственного предприятия должен определяться нормативными актами, которые объединяются в четыре функциональных блока и касаются: 
1.       порядка назначения руководителя; 
2.       заключения контракта с руководителем; 
3.       аттестации руководителей; 
4.       отчетности руководителей. 
В целях налогообложения следует предусмотреть возможность амортизации имущества способами, предусмотренными нормативно-правовыми актами по бухгалтерскому учету. 
Приватизация имущества должна стать элементом единой государственной политики по управлению государственным имуществом. Достижение этой цели возможно при соблюдении в совокупности следующих условий: 
1.       отказ от приоритетов количественных показателей в пользу качественных; 
2.       усиление гарантий выполнения условий приватизационных договоров; 
3.       инвестиционная ориентация продаж; 
4.       отказ от практики продажи наиболее прибыльных предприятий. 
Принятие решения о приватизации должно быть дифференцированным и сопровождаться анализом: 
1.       степени повышения эффективности деятельности предприятия после приватизации; 
2.       степени пополнения доходной части государственного бюджета. 
Бухгалтерская отчетность государственных предприятий, как федеральных, так и субъектов РФ, должна быть публичной. 
Аудиторским заключением следует подтверждать достоверность годовой бухгалтерской отчетности государственных предприятий по критерию организационно-правовой формы независимо от финансовых показателей деятельности. 
Обработка и систематизация статистической информации должна осуществляться: 
1.       как в отраслевом разрезе, так и по критерию форм собственности; 
2.       с применением комбинированного метода, основанного на использовании информации, предоставляемой как хозяйствующими субъектами, так и органами управления. 
Таковы предлагаемые пути совершенствования правовой базы для повышения эффективности управления Государственным имуществом в субъектах Российской Федерации. 
Возможности правового регулирования в управлении госимуществом у субъектов Федерации хотя и определены существующей нормативно-правовой базой, но и поэтому в значительной степени ограничены, особенно при решении вопросов с федеральным имуществом. Субъект Федерации непосредственно может влиять на часть имущества, являющегося собственностью субъекта, на другую ее часть - федеральную собственность, составляющую более двух третей госсобственности, находящейся на территории области, влияние сильно ограничено. В то же время обеспечение жизнедеятельности региона во всех его проявлениях зависит от государственного сектора экономики, расположенного в регионе. 
Поэтому регионы, объективно заинтересованные в повышении эффективности всего госсектора, добиваются усиления своего влияния и увеличения, прав в управлении всеми госпредприятиями и государственными долями в уставных капиталах акционерных обществ своей области или республики. Вместе с тем, возможности правового регулирования в регионах в значительной степени сдерживаются запутанной и длительной процедурной системой прохождения разработанных ими проектов документов через законодательные органы регионов и ведомств на федеральном уровне. 
Взаимоотношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации строятся на принципах разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами госвласти субъектов Российской Федерации. По вопросу управления госсобственностью в соответствии со ст.71 Конституции Российской Федерации к предмету ведения Российской Федерации отнесены только вопросы управления государственной федеральной собственностью, регулирующиеся федеральными законами, имеющими прямое действие на территории Российской Федерации. Разграничение госсобственности - одно из составляющих понятия управления госсобственностью, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а вопросы управления и распоряжения госсобственностью субъектов Российской Федерации есть предмет ведения этих субъектов. Это позволяет субъекту Федерации осуществлять свое нормативно-правовое регулирование в сфере управления и распоряжения государственной собственностью.  
Принятый в развитие положений Конституции федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» определил, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. 
В силу отсутствия в настоящее время таких федеральных нормативных актов, как: 
-           о доверительном управлении государственным имуществом,  
-           об управлении госимуществом Российской Федерации,  
-           о порядке передачи объектов федеральной государственной собственности в государственную собственность иного уровня и других,  
субъекты Российской Федерации принимают свои нормативно-правовые акты, которые устанавливают нормы права, действующие до приведения их в соответствие с принятыми федеральными нормативными актами. 
Основным препятствием в развитии нормотворчества области как субъекта Федерации является отсутствие договора между органами госвласти Российской Федерации и органами госвласти субъектов Российской Федерации как правовой формы разграничения предметов ведения и полномочий между ними.Заключение договора способствовало бы конкретизации предметов ведения и полномочий, определяло бы условия и порядок разграниченных договором полномочий, в т.ч. и в области правового регулирования тех или иных общественных отношений. 
Таким образом, выработка эффективной политики, о взаимоотношениях органов государственной власти, направленной на повышение эффективности управления государственным имуществом, призванной обеспечить продуктивное использование имеющегося имущество в субъектах Российской Федерации, заключается в формировании четких и стабильных организационно-правовых основ управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации. 
 

Заключение

Структуру государственного имущества можно рассматривать  исходя из самых разнообразных показателей  его дифференциации. В данном случае целесообразно остановиться на критерии отношений собственности. 
Изменение структуры государственного имущества происходит под влиянием двух процессов: приватизации и разграничения единой государственной собственности на федеральную, собственность субъектов Федерации и муниципальную. 
Потенциал массовой приватизации в области к настоящему времени полностью исчерпан. Однако проблема не потеряла свою актуальность и по ряду причин приобретает все большую остроту. Если на этапе массовой приватизации главными ее объектами были предприятия как имущественные комплексы, то в настоящее время назрела необходимость возможно оперативной приватизации конкретных видов имущества, которые государство не в состоянии охранять и содержать: высвобождаемое в результате расформирования воинских частей военное имущество; огромный массив объектов незавершенного строительства, не используемое или недоиспользуемое в силу общего спада объемов производства имущество государственных унитарных предприятий, содержание которого является тяжким бременем. 
Оперативно осуществив приватизацию указанных видов имущества, мы могли бы сделать поистине благое дело, попытавшись спасти от разрушения хотя бы частицу того, что создано огромным человеческим трудом. Однако, если на этапе массовой приватизации порядок ее проведения был предельно и весьма неумело упрощен, то в настоящее время он настолько усложнен, опутан противоречащими друг другу нормативными актами, предельно забюрократизирован и централизован, что к моменту решения о приватизации объекта приватизировать зачастую оказывается уже нечего. Особенно это касается незавершенного строительства и военного имущества. К глубокому сожалению, законодательство о приватизации признает только один шаблон. Образно говоря, и индустриальный гигант, и богом забытая фабричка – развалюха, и покосившаяся хибара должны пройти одинаковую процедуру: согласование в федеральных органах, независимую оценку, разработку плана приватизации, реализацию на конкурсе либо аукционе. 
Почему бы не дифференцировать имущество по его значимости, не предоставить право принимать решения по приватизации органам по управлению имуществом субъектов Федерации в отношении «бросовых» объектов: давно «замороженной» незавершенки, растаскиваемого оставленного военного имущества и т.п.? Почему надо выставлять заведомо нереальные цены, не позволяя снижать их до цены фактически возможной реализации? Зачем громоздить процедуры конкурсов и аукционов в отношении копеечных объектов, да еще требовать их независимой оценки? Кому нужны эти якобы «антикоррупционные» меры, когда общеизвестно, что любые административные барьеры можно всегда при желании и объехать и обойти? 
Сегодня погоня за доходами от приватизации и стремление поставить шлагбаум на пути коррупции выходят за рамки здравого смысла. С одной стороны, на содержание государственного имущества ни в федеральном, ни в областном бюджете не предусмотрено даже соответствующей строки. А с другой - государство не может осознать простой факт, что имущество, которое оно не в состоянии содержать и сохранить, выгоднее передать в частные руки пускай за бесценок, пускай даже даром, поскольку действующий объект даст реальный доход в виде налогов.  
В разграничении имущества - практически таже проблема: необоснованная централизация, предельная бюрократизация, противоречивость нормативной базы. 
Действующим законодательством все государственное имущество на территории России было объявлено изначально федеральным. Порядок его передачи в собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность регламентирован в конце 1991 — начале 1992 года Постановлением Верховного Совета РСФСР № 3020-1 и Распоряжением Президента Российской Федерации №114-рп, а также рядом иных подзаконных актов. 
Установлено, что передача имущества, отнесенного исключительно к федеральной собственности, в муниципальную, а также федерального имущества - в собственность субъектов Российской Федерации производится непосредственно Правительством России, при получении предварительного согласия отраслевых федеральных ведомств. 
Тем самым был запущен механизм длительных, многомесячных согласований в отношении любого, самого незначительного объекта. 
В то же время процесс разграничения федеральной собственности приобретает все большую актуальность. 
Как уже отмечалось, федеральные органы не в состоянии обеспечить ни содержание большей части федерального имущества, ни контроль над его использованием. 
Региональные органы, которым в первую очередь приходится нести ответственность за все, что происходит на их территории, органы власти субъектов Федерации лишены каких-либо полномочий по распоряжению федеральным имуществом. Однако именно к региональным лидерам предъявляются претензии населения в отношении неудовлетворительного распоряжения федеральными объектами. 
Наиболее бурно процесс разграничения происходил в период 1992-1993 гг., когда в столицу направлялись многостраничные перечни федерального имущества, которое считалось целесообразным передать в собственность областей, краев, республик. Через сито московской бюрократии «прорывались» лишь отдельные объекты. Очевидно, что при подобном подходе не приходится говорить о формировании сколько-нибудь целостного имущественного комплекса субъектов Федерации, обеспечивающего реальную возможность решения стоящих перед территориями социально- экономических задач. 
До последнего времени многие федеральные предприятия, прежде всего военно-промышленного комплекса, продолжают выполнять несвойственные функции по содержанию жилья, коммунально-бытового хозяйства и объектов соцкультбыта. При существующем порядке передачи соответствующих объектов в муниципальную собственность даже при наличии полного согласия муниципальных образований процесс затягивается не только на месяцы, но и на годы. При этом федеральные структуры, возвращая соответствующий пакет документов, справедливо отмечают, что предназначенный для передачи объект не настолько значителен, что по нему требуется решение на уровне Правительства. Однако другого порядка законодатель не предусмотрел. В результате возникает замкнутый круг: участок дороги, часть теплотрассы, котельная и т. п. действительно «недостойны» рассмотрения на правительственном уровне, однако, по законодательству, они могут быть переданы в собственность субъектов РФ исключительно по постановлению Правительства России. 
Таким образом, изменение структуры государственного имущества является назревшей необходимостью, которая, однако, практически не реализуется в результате предельной централизации принятия решений. Россия от лозунга «берите суверенитета столько, сколько хотите» перешла к необоснованной централизации имущественных отношений. Указанная централизация наносит ущерб, прежде всего, самой Российской Федерации и строится на чисто схоластических рассуждениях о «праве федеральной собственности». 
«Рецепт»— и «законодателям», и «исполнителям»— в отношении форм собственности из зарубежного опыта который, кстати, никто из них реально не изучал, и абстрактных представлений о праве собственности вернуться к реальной жизни, к анализу реальных отношений и обеспечить дифференцированный подход к приватизации и разграничению федерального имущества, делегировав принятие решений по определенному кругу объектов местным органам по управлению имуществом. 
Исследование управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации позволило сделать ряд выводов: 
1.       Управление государственным имуществом имеет свои исторические основания. 
2.       Государственная собственность сочетает принципиальные положения двух подсистем права - публичного и частного. Вопрос о собственности, традиционно считающийся одним из основных в гражданском праве, - одна из составных частей в процессе реализации права государственной собственности. 
3.       Отсутствие концептуальных работ, рассматривающих управление государственным имуществом в субъектах Российской Федерации, оказывает негативное влияние на процесс управления. 
4.       Органы по управлению государственным имуществом субъектов, переименованные как «Фонд государственного имущества» Российской Федерации могут наделяться полномочиями федерального органа по управлению государственным имуществом. 
5.       Основными направлениями управления государственного имущества являются: приватизация государственного имущества, продажа государственного имущества и управление акциями открытых акционерных обществ. Деятельность государственных учреждений по управлению государственным имуществом осуществляется на основании законодательных актов РФ.  
Анализ деятельности ГУ «Фонд государственного имущества Амурской области позволил выявить ряд проблем, усложняющий эффективную работу ГУ: 
4.       Основная проблема приватизации имущества заключается в инвестиционной непривлекательности акций, объектов недвижимости, поэтому целесообразнее принимать решения о их продаже, когда они пользуются спросом. Кроме того, необходимо решить вопрос о приватизации земельных участков под приватизированными объектами недвижимости.  
5.       Снижается количество квартир передаваемых в собственность граждан. Причиной тому является отсутствие законодательной базы по приватизации государственного жилищного фонда области.  
6.       Владение небольшим пакетом акций не позволяет получать реального эффекта от участия в обществах, а также оказывать существенное влияние на принятие управленческих решений в обществах с пакетом акций менее 2 %, поэтому их следует включить в прогнозный план приватизации в первую очередь. 
В третьей главе было дано теоретическое обоснование организационно-правовых проблем управления государственной собственностью субъекта РФ, в результате чего выявлено, что эффективность управления государственным имуществом зависит от рационального использования «триады» правомочий собственника:  
1.       полномочий по владению имуществом  
2.       пользованию имуществом 
3.       распоряжению имуществом. 
Главным недостатком правового обеспечения процесса приватизации является отсутствие стратегического видения и системного подхода при разработке соответствующей законодательной базы: 
1.       Не завершена работа по обеспечению соответствия положений приватизационного законодательства нормам Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации. 
2.       Не завершен процесс законодательного урегулирования вопросов разграничения государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную. 
3.        Отсутствует законодательство, регулирующее вопросы национализации и муниципализации, а также восстановления нарушенных прав государства как собственника приватизируемого имущества. 
4.       переподготовка должна строиться на необходимости овладения кадрами в практическом плане методами управления государственным имуществом с тем, чтобы при выработке рекомендаций и проектов распорядительных документов исполнитель мог представить, предложить не просто дежурный набор средств выхода, а адресное воздействие для каждой конкретной ситуации или хозяйствующего субъекта с учетом проблем и перспектив. 
Предложены пути совершенствования правовых норм для эффективного управления Государственным имуществом в субъектах Российской Федерации, которые позволят эффективно управлять государственным имуществом в субъектах Российской Федерации. 
Таким образом, проведенное исследование по проблеме управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации, показало, что выработка эффективной политики, взаимоотношения органов государственной власти, направленной на повышение эффективности управления государственным имуществом, призванной обеспечить продуктивное использование имеющегося имущество в субъектах Российской Федерации, заключается в формировании четких и стабильных организационно-правовых основ управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации. Что подтверждает выдвинутую гипотезу в исходном положении исследования. 
Практическое применение исследования заключается в использовании материалов при формировании организационно-правовых основ управления государственным имуществом в Амурской области, а также субъектах Российской Федерации.  
Перспектива дальнейших аналитических исследований предполагает более глубокую проработку проблемы реформирования системы управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации. 
 

Библиографический список

1         Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. – М.: 2004. 
2         Гражданский кодекс Российской Федерации, часть вторая, от 26 января 2001 года № 14-ФЗ//Справочно-правовая система «Консультант Плюс». 
3         Административное право Российской Федерации / А.П. Алехин, А.А.  
4         Гражданское право / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Ч.1. М.: ООО Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2004 № 188-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». 
5         Акты проверки ГУ «Фонд имущества Амурской области» контрольно-счетной палатой Амурской области за 2005-2007 гг. 
6         Годовые отчеты ГУ «Фонд имущества Амурской области»2005-2007 гг.  
7         Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации: одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 09.09.1999 г. № 1024 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». 
8         Оборот государственного недвижимого имущества и управление государственной собственностью: Справочное пособие / Л.Г. Фридгант – СПб.: Леонтьевский центр 2004. – 236 с 
9         Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации государственного имущества области на 2005 год: постановление Амурского областного Совета народных депутатов от 24.06.2004 г. № 39/311. 
10    Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации государственного имущества области на 2006 год: постановление Амурского областного Совета народных депутатов от 19.08.2005 г. № 5/232. 
11    Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации государственного имущества области на 2007 год: постановление Амурского областного Совета народных депутатов от 07.12.2006 г. № 20/653. 
12    О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». 
13    О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 04 июля 1991 г. № 1541-1. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». 
14    Об утверждении Правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации имущества Амурской области: Постановление Амурского областного Совета народных депутатов от 3 июля 2003 г. № 28/319 
15    Об управлении и распоряжении государственной собственностью Амурской области: Закон Амурской области от 24.09.2007 г. № 391-ОЗ. 
16    Об утверждении Положения о Фонде имущества Амурской области: Постановление Главы администрации Амурской области от 30.05.2000 г. № 354.  
17    Об утверждении Положения об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе и Положения об организации продажи находящихся в государственной ил муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе: Постановление Правительства Рос. Федерации от 12.08.2002 г. № 549. 
18    О жилищной политике управлении в Амурской области: Закон Амурской области от 01.09.2005 г. № 38-ОЗ. 
19    Положение о представителях Амурской области в органах управления хозяйственных товариществ, обществ, часть акций (доли, вклады) которых находятся в собственности Амурской области: утверждено постановлением Главы администрации Амурской области от 22.03.1999 г. № 145. 
20    Положение о порядке взаимодействия органов исполнительной власти Амурской области, государственного учреждения «Фонд имущества Амурской области» в процессе организации управления акциями, принадлежащими Амурской области и использованием специального права Амурской области на участие в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»): утверждено постановлением губернатора Амурской области от 03.02.2004 г. № 55.  
21    Положение об организации продажи находящихся в государственной собственности области акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе: утверждено постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 22.05.2003 г. № 26/210. 
22    Положение о проведении конкурса по продаже имущества области: утверждено постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 22.05.2003 г. № 26/211. 
23    Положение об организации продажи имущества области на аукционе: утверждено постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 22.05.2003 г. № 26/212. 
24    Положение об организации продажи имущества области без объявления цены: утверждено постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 22.05.2003 г. № 26/213. 
25    Положение об организации продажи имущества области посредством публичного предложения: утверждено постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 22.05.2003 г. № 26/214. 
26    Порядок оформления жилых помещений в областную государственную собственность, распределения и предоставления жилья из государственного жилищного фонда Амурской области: утвержден постановлением Главы администрации Амурской области от 21.05.2003 г. № 353.  
27    Прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества области на 2007 год: утверждена постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 07.12.2006 г. № 20/653. 
28    Прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества области на 2006 год: принята постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 19.08.2005 г. № 5/232. 
29    Прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества области на 2005 год: утверждена постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 24.06.2004 г. № 39/311 
30    Бабашкина А. М. Государственное регулирование национальной экономики / А. М. Бабашкина. – М.: Финансы и статистика, 2006. – 480 с. 
31    Бабич А.М. Государственные и муниципальные финансы / А.М. Бабич, Л.Н. Павлова. – М.: 2002 – 375 с 
32    Галанов В. А. Управление государственной собственностью на акции / В.А. Галанов, О. А. Гришина, С. Р. Шибаев. – М.: Финансы и статистика, 2004. – 350 с. 
33    Галанов В. А. Управление государственной собственностью на акции / В.А. Галанов, О. А. Гришина, С. Р. Шибаев. – М.: Финансы и статистика, 2004. – 350 с. 
34    Горемыкин В. А. Недвижимость: экономика, управление, налогообложение, учет / В. А. Горемыкин. – М.: Кно-Рус, 2006. – 663 с. 
35    Горемыкин В. А. Экономика недвижимости / В. А. Горемыкин. – М.: Проспект, 2006. – 663 с. 
36    Долинская В. В. Управление государственными пакетами акций // Закон. – 2004. – № 3 – С. 75-81. 
37    Иванов В. Н. Приватизация: итоги и перспективы // Социологические исследования. – 2007. - № 6. – С. 48-60. 
38    Красникова Е. В. Экономика переходного периода / Е. В. Красникова. – М.: Омега-Л, 2006. – 341 с. 
39    Кармолицкий, Ю.М. Козлов. – М.: «ЗЕРЦАЛО ТЕИС», 1996. – 198 с. 
40    Козлов Ю.М. Государственное управление социалистической общенародной собственностью / административно-правовой аспект проблемы / Ю.М. Козлов. – М.: Изд-во МГУ, 1983. – С.5.  
41    Манохин В.М., Конин Н.М. Концепция программы курса административного права // Государство и право. 1993. 5. С.61.