Становление местного самоуправления

Российское законодательство определяет местное самоуправление следующим образом.

Федеральный закон 1995 г.: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Федеральный закон 2003 г.: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».

Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в Федеральном законе 1995 г. акцент был сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 г. - как на форму осуществления народом своей власти. Представляется, что важным является и то и другое.

Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии местного самоуправления состоит в том, что в Европейской Хартии сделан акцент на деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает прежде всего само население и уж затем органы местного самоуправления. В то же время, Европейская Хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего, экономическая и финансовая, является главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Названной Хартии требует учета всех ее отправных положений.

Европейской Хартией местного самоуправления установлено, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны».

Конституцией РФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Основные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти, наиболее точно были указаны основоположником российской муниципальной науки профессором Л. Велиховым в его классическом труде «Основы городского хозяйства», изданном в 1928 г. К таким признакам он относит:

- «различие в характере власти. Местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

- разграничение сфер компетенции…, т.е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

- самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав… раз ему не предоставлены те или иные определенные и ограниченные средства к осуществлению своих задач;

- территориально - ограниченный выборный принцип».

Все эти положения в тех или иных формулировках закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 131) гарантирует, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Поэтому территория, на которой осуществляется местное самоуправление, необязательно должно совпадать с границами административно - территориальных единиц, образованных внутри субъекта. Это признает Конституционный Суд Российской Федерации, в частности в своем Постановлении от 30 ноября 2000 г. по так называемому «Курскому делу». В Уставе Курской области были закреплены принципы, которые влияли на выбор территории муниципального образования органами государственной власти этого субъекта Федерации. Суд в своем решении указал, что упорядочение процесса образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований путем установления принципов не рассматривается как нарушение Конституции, однако эти принципы не могут выступать «ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления». Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции

Как справедливо отмечает В.И. Радченко, «обладая определенными автономными полномочиями, местное самоуправление, его органы выполняют возложенную на него часть государственных функций; местное самоуправление есть разновидность единой публичной власти в государстве, в этом суть и диалектика их взаимодействия в едином целостном государстве». Радичев В. И. Публичная власть и обеспечение государственной целостности РФ (конституционно - правовые проблемы). Саратов: Изд - во Сарат. гос. академии права, 2003. С. 205.

Местное самоуправление есть необходимое, если не основное, звено в федеративном, многонациональном государстве, без которого реализация принципа федерализма будет утопией.

Осуществляя и реализуя на местах принципы народовластия, население и органы местного самоуправления составляют и являются одной из основ конституционного строя Российской Федерации, элементом и институтом гражданского общества.

В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления (далее Хартия). См.: Федеральный закон «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» от 20 марта 1998 г. № 55 - ФЗ. Хартия, принятая в 1985 г. большинством европейских государств в форме конвенции, стала результатом многолетнего поиска консенсуса между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления. В ней подчеркиваются прежде всего общедемократические начала местного самоуправления, в преамбуле отмечается, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя».

Хартия понимает местное самоуправление как «право и реальную способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Эта формулировка, безусловно, представляет собой выверенный компромисс между различными - более «общинными» и более «огосударствленными» - формами самоуправления в Европе. С одной стороны, она подчеркивает подзаконный характер местного самоуправления, то есть de facto суверенитет государства, с другой - право на регламентацию значительной части общезначимых функций, то есть самостоятельность местного самоуправления не только в их исполнении, но и в нормативно - правовом регулировании. Лапин В. А., Любовный В. Я. Реформа местного самоуправления и административно - территориальное устройство России. - М.: Дело, 2005. - 240 с.; стр.48. Как точно заметил один из российских правоведов, «провозглашая принципы демократии и децентрализации, Хартия не видит необходимости в конкретной формулировке… Степень интегрирования местного самоуправления в государственный механизм в данных государствах различна, что не мешает им руководствоваться одними и теми же ценностями». Тимофеев Н. С. Местное самоуправление - кризис развития или кризис идеи?// Вестник Московского университета. 2002. № 6. (Серия 11 «Право»).

Тем не менее не все европейские демократии ратифицировали Хартию. Например, для Швейцарии более важными оказались собственные традиции самоуправления с опорой на изначальное право общин регулировать собственные дела. Там получила распространение либеральная критика Хартии.

Этот момент очень важен для нашей страны. Российская Конституция более либеральна в своем понимании местного самоуправления, чем Европейская Хартия. Первая говорит о праве населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, тогда как вторая - о праве органов местного самоуправления на регламентацию и управление значительной частью государственных дел. Конституционный суд решил эту проблему однозначным образом, подчеркнув, что Европейская Хартия местного самоуправления устанавливает «минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральные законы, развивая положения Европейской Хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления», который ни федеральная власть, ни субъекты Российской Федерации «не вправе занижать или ограничивать». Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15 - П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области».

В оригинале Хартии речь идет о des affaires publiques, или public affairs, что дословно означает «публичные дела». Это выражение в официальном переводе на русский язык звучит как «государственные дела». К сожалению, российские ученые и политики иногда трактуют ее следующим образом: государство передает местному самоуправлению часть вопросов для решения, а значит, местное самоуправление подчинено государству в системе публичной власти. В такой трактовке система разграничения полномочий строится «сверху - вниз», что противоречит принятому европейским сообществом принципу субсидиарности и общим положениям Хартии.

Конституционные принципы легли в основу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 №154 - ФЗ, который конкретизировал права граждан на осуществление местного самоуправления, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и другие положения. Например, закон конкретизирует право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления тем, что численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования (ст. 14 - 15).

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет «роль местного самоуправления в осуществлении народовластия», а не в системе органов публичной власти, детализирует «государственные гарантии его осуществления» (ст. 1). Тем самым вслед за Конституцией он трактует местное самоуправление как самостоятельный демократический институт.

В этом законе впервые установлены критерии наделения поселений и других населенных территорий статусом муниципального образования. К муниципальным образованиям могут относиться городские и сельские поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения и иные населенные территории при условии, что в их пределах осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ст. 1). Таким образом, собственность, бюджет и избираемые населением органы местного самоуправления, а также устав (ст. 8) являются неотъемлемыми характеристиками муниципального образования.

По действующему законодательству документом, определяющим жизнь в российских городах и селах, является устав муниципального образования. Федеральный законодатель задает «каркас» местного самоуправления, а уже на основе этого «каркаса» уставом регулируются относящиеся к ведению муниципального образования вопросы местного значения, формы, порядок и гарантии непосредственного участия в их решении населения и многое другое.

Например, статья 6 закона содержит перечень из 30 вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований. К ним относятся общие вопросы (владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета и т.п.), вопросы предоставления услуг населению (организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, социальная поддержка и содействие занятости населения и т.п.) и вопросы, касающиеся «физического облика» поселений (регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, муниципальное дорожное строительство, содержание дорог местного значения и т.п.). Закон дает муниципальным образованиям право рассматривать также иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а кроме того, вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов без дополнительных финансовых и других ограничений. Таким образом, список вопросов местного значения, утвержденный уставом муниципального образования, может отличаться от перечня, определенного федеральным законом. Лапин В. А., Любовный В. Я. Реформа местного самоуправления и административно - территориальное устройство России. - М.: Дело, 2005. - 240 с.; стр.50 - 51.

Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом, соблюдая при этом законность и конституционные принципы. Тем не менее административный контроль может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий.

Административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить. Европейская Хартия о местном самоуправлении. Совет Европы. Отдел изданий и документов.;1990г.

За прошедший период было пересмотрено практически все российское законодательство, в том числе существенно изменен Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184 - ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», принят и вступил в силу новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако до сих пор нельзя сказать, что поставленная задача решена, это подтверждается постоянно продолжающимся процессом внесения изменений и дополнений в указанные акты. Например, в Закон 2003 г., несмотря на то, что он еще не вступил в силу в полном объеме, уже 26 раз вносились изменения. В докладе Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» отмечается, что некоторые законы принимаются парламентом как бы «под условием», несмотря на то, что представленные проекты нуждаются в доработке. В одну часть таких законов поправки начинают вноситься почти сразу после их опубликования, другая часть так и остается в незавершенном виде. Наиболее наглядным примером такого «условного» законотворчества стало принятие пакета документов по реформе местного самоуправления, одобрив которые парламентарии тут же начали вносить исправления. Конституционное и муниципальное право: информ. - аналит. журн.//№ 1 - 2008 г.; стр. 15.