Реорганизация местного самоуправления

Амурской[8], Иркутской[9], Омской[10], Рязанской[11] и Томской[12]

областях, Алтайском[13], Красноярском краях[14]. Законы вышеназванных

субъектов регулируют выборы как депутатов представительного  органа, так и

иных должностных  лиц.

Законы субъектов  Российской Федерации о местных  выборах в части

регулирования выборов  главы муниципального образования, как правило

содержат нормы, регулирующие только избрание главы  муниципального

образования непосредственно  населением. Однако в соответствии с частью 2

статьи 16 Федерального закона “Об общих принципах организации  местного

самоуправления  в Российской Федерации” избрание главы местного

самоуправления  возможно не только непосредственно  населением, проживающим

на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного  и

прямого избирательного права при тайном голосовании, но и представительным

органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном

федеральными законами субъектов РФ. Реализуя эту норму, в Томской области

дополнительно принят закон об избрании главы муниципального образования

представительным  органом местного самоуправления. Следует  констатировать,

что принимая такие законы, органы государственной власти субъектов

Российской Федерации  фактически вмешиваются в порядок  работы

представительного органа местного самоуправления.

На уровне местного самоуправления вопросы организации  и проведения

местных выборов  регулируются уставами муниципальных  образований и

положениями о выборах, утверждаемыми решениями представительных органов

местного самоуправления.

Одним из важных вопросов, влияющих на организацию и проведение выборов,

является выбор  типа избирательной системы. В целом, применяемая

избирательная система  должна обеспечивать решение двух главных  задач:

постоянное взаимодействие представительного органа с населением;

обеспечение выражения  общего интереса населения муниципального образования.

Наибольшей популярностью  при проведении местных выборов  пользуется

мажоритарная система  выборов по одномандатным округам. К преимуществам этой

системы следует  отнести: приближенность избранных  депутатов к своим

избирателям; депутатам  хорошо знакомы свои избирательные  округа, интересы

жителей этих округов; личность депутата и его политические качества знакомы

избирателям. Недостатком  является: у сформированного на такой основе

представительного органа местного самоуправления отсутствует  единый проект

развития территории муниципального образования; каждый депутат  стремится

решить проблемы своего округа.

Пропорциональная  же избирательная система обладает рядом

противоположных качеств: ослабляет личные связи и персональную

ответственность депутатов  перед избирателями; представительный орган

является выразителем  общего интереса, обладает цельным  проектом развития

муниципального  образования.

Проблема применения пропорциональной системы заключается  в неразвитости

политической структуры  общества, отсутствии устойчивых избирательных

объединений на муниципальном  уровне. Здесь имеются виду не столько  чисто

политические муниципальные  избирательные объединения, сколько  так

называемые “  муниципальные (ратушные) партии. Этим термином принято

обозначать объединения  избирателей в муниципальных  образованиях на основе

общности взглядов в отношении предпочтительных путей  развития территории.

Поэтому представляется уместным применение смешанной системы, при

которой часть депутатов избирается по мажоритарной, а часть по

пропорциональной  системе.

С точки зрения формирования органа, максимально отражающего  интересы

жителей муниципального образования базовой целесообразно рассматривать

пропорциональную  систему. Применять ее следует там, где есть для этого

условия - прежде всего  сложившиеся политические структуры. Поэтому в

настоящее время  следует говорить о переходных моделях. В качестве примера

такой модели можно  назвать мажоритарную систему с единым многомандатным

округом, которая в крупных городах может трансформироваться в мажоритарную

систему с несколькими  многомандатными округами.

Однако политическое структурирование общества происходит не само по

себе. а только при наличии условий и стимулов. Стремясь создать эффективный

представительных орган, местные власти должны стремиться к созданию и

соответствующих условий. Одним из таких стимулов к созданию муниципальных

избирательных объединений  могут стать выборы на основе смешанной  системы.

В законах о выборах  в органы местного самоуправления практически  всех

субъектов РФ в основу положена мажоритарная избирательная  система. Она

обусловлена рядом  факторов : степенью привычности как для населения, так и

для представителей органов власти; относительной простотой  организации

избирательной кампании; неразвитостью политической структуры  общества на

местном уровне; боязнью  резких перемен; сложностью для населения  при

голосовании; низкой активностью избирателей и кандидатов. Избиратели

голосуют за своих  представителей, исходя скорее из их личных или деловых

качеств, а не партийной  принадлежности.

Какой бы ни была принята  модель организации местного самоуправления в

конкретном муниципальном  образовании, как правило выделяются три

основополагающих элемента: глава муниципального образования,

представительных выборный орган и исполнительный орган. Каждый из этих

органов имеет свои цели, функции; обладает определенными специфичными

связями с другими  органами местного самоуправления и  населением. Эти

обстоятельства  и ряд других обусловливают различия в формировании этих

органов, в выборе избирательной системы и особенностях проведения выборов в

каждый из этих органов.

При формировании главы  муниципального образования законы субъектов РФ о

местном самоуправлении предусматривают либо один способ, либо несколько. В

последнем случае право окончательного выбора предоставляется законом

субъекта РФ непосредственно  местному сообществу. Предполагаются следующие

варианты:

избрание непосредственно  населением (Омская[15], Тюменская[16],

Читинская[17] области, Алтайский[18], Красноярский края[19]);

избрание на собрании (сходе) граждан (Томская область[20]);

избрание из числа  депутатов представительного органа как главы местного

самоуправления (Омская[21], Томская,[22] Тюменская[23], Читинская

области[24], Алтайский[25], Красноярский края[26]);

занятие этой должности  в силу избрания председателем соответствующего

представительного органа (Омская область[27]);

назначение, например, по результатам конкурса, или иное (Омская

область).[28]

Таким образом предусматривается возможность проведения как прямых

выборов непосредственно  населением, так и косвенных. Следует  отметить, что

в соответствии с  Федеральным законом “Об общих  принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации” предусмотрено  только два

способа избрания главы  муниципального образования - непосредственно

населением и  представительным органом местного самоуправления. Поэтому

такой способ, как  назначение по результатам конкурса, как это предусмотрено

в Омской области, противоречит действующему законодательству. Хотя следует

отметить, что в  этом случае появляется возможность  предъявлять

профессиональные  требования к претендентам, что представляется достаточно

целесообразным.

Наиболее слабо  проработанным в настоящее время  является избрание главы

местного самоуправления представительным органом местного самоуправления.

Как правило, этот вопрос регулируется актами органов местного

самоуправления (уставами муниципальных образований, регламентами

представительных  органов местного самоуправления).

В соответствии с  Федеральным законом “Об основных гарантиях

избирательных прав граждан в РФ” для лица, претендующего  на должность главы

муниципального  образования, могут быть установлены  только два ценза -

оседлости и возрастной. Это положение получило свое развитие в статье

Федерального закона “Об общих принципах организации  местного самоуправления

в РФ”. Но в соответствии с Уставами городов Барнаула, Новосибирска, глава

муниципального  образования должен иметь высшее образование. Указанное

положение противоречит федеральному законодательству.

В законах субъектов  РФ о местном самоуправлении подробно об избрании

представительного органа не говорится, большинство ограничивается

констатацией необходимости  проведения выборов.

Вопросы выбора типа избирательной системы, количества округов и иные,

непосредственно характеризующие  организации и проведение выборов  в

представительные  органы местного самоуправления в законах  субъектов РФ о

местном самоуправлении не рассматриваются. Также практически не освещены

вопросы избрания исполнительного  органа местного самоуправления. И, как

правило, предусматриваются  не выборы, а другие способы формирования

исполнительного органа - назначение или конкурс.

2.2 Местный референдум

В Российской Федерации  местный референдум - это народное голосование по

наиболее важным вопросам местного самоуправления.[29]

В статье 22 Федерального закона “ Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации” закрепляется, что порядок

назначения и  проведения местного референдума, принятия и изменения решений

местного референдума  устанавливается уставом муниципального образования в

соответствии с законами субъектов России. Ряд субъектов Российской

Федерации уже приняли  законы о местном референдуме, в  некоторых только

разрабатывается.

Для правового регулирования  законодательными органами субъектов  РФ

вопросов, выносимых  на местный референдум, характерно несколько подходов. В

законе субъекта Федерации о местном референдуме:

закрепляется, что  на местный референдум могут выносится любые вопросы

местного значения, отнесенные к таковым действующим  законодательством и

уставом муниципального образования (Алтайский край)[30];

закрепляется, что  на местный референдум выносятся, непосредственно

затрагивающие интересы местного сообщества;

закрепляется, что  на местный референдум могут выносятся вопросы в

соответствии с приведенным перечнем (Амурская область)[31]. Такой перечень

может включать: принятие и изменение устава муниципального образования;

структура органов  местного самоуправления; досрочное  прекращение полномочий

выборных органов  и выборных должностных лиц местного самоуправления;

установление и  изменение муниципального образования; использование земель

на территории муниципального образования; строительство промышленных

объектов; обсуждение возможности строительства и  запрещение эксплуатации

объектов, наносящих  вред окружающей среде; планы и программы  развития

территории; необходимость  введения местных налогов и сборов; изменение

профиля объектов и  предприятий муниципальной собственности;

обозначен перечень вопросов, которые не могут выносится на местный

референдум (Новосибирская  область); к таким вопросам относятся :

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление

местных налогов  и сборов; установление порядка управления и распоряжения

муниципальной собственностью; контроль за деятельностью органов местного

самоуправления  и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных

уставами муниципальных  образований.

Во всех рассмотренных  законах содержится норма, запрещающая  выносить на

местный референдум вопросы, относящиеся к компетенции  органов

государственной власти. В законах Амурской и Новосибирской  областях,

Алтайского края о местных референдумах дополнительно  закреплено, что

вопросы, выносимые  на местный референдум, не должны ограничивать или

отменять общепризнанные права и свободы человека и  гражданина и

конституционные гарантии их реализации.

В них также закрепляется, что референдум признается состоявшимся, если

в голосовании приняло  участие более половины граждан, имеющих право на

участие в референдуме. Решение считается принятым на референдуме, если за

него в целом  по территории проголосовало более  половины граждан, принявших

участие в референдуме.

Федеральное законодательство регулирует только один вид референдума -

обязательный. Решения, принятые на местном референдуме  в пределах его

компетенции, имеют  обязательный характер для органов  и должностных лиц

местного самоуправления, предприятии, учреждений и организаций,

расположенных на территории муниципального образования, а также  граждан. Но

ряд субъектов РФ посчитали необходимым предусмотреть  и возможность

проведения факультативного  референдума. Например, в Алтайском  крае, здесь

также принят закон  “О краевом народном опросе (плебисците)”.

Зарубежные государствоведы выделяют два вида референдума: обязательный