Проблемы и перспективы организации взаимодействия ОМСУ и органов государственной власти в г. Калтан

• конституционные нормы, устанавливающие самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статья 12 Конституции РФ) и правовую возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (часть вторая статьи 132 Конституции РФ);
• нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяющие полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления (статья 6), вопросы местного значения и принципы их регулирования (статьи 14-18), а также правовые основы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (статьи 19-21);
• нормы Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», устанавливающие полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения и ограничения по их делегированию органам местного самоуправления (статья 26);
• законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, устанавливающие принципы и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также регулирующие делегирование муниципальным образованиям конкретных групп полномочий органов государственной власти субъектов РФ;
• договоры и соглашения между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по сотрудничеству и взаимодействию при осуществлении делегированных государственных полномочий;
• муниципальные нормативные правовые акты, определяющие организацию и порядок реализации муниципальными образованиями переданных государственных полномочий.

Выделенная совокупность правовых норм, составляющая комплексный правовой институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требует детального системного анализа, что является задачей дальнейших научных исследований в этой области.

 

 

1.2 Формы организации взаимодействия органов местного самоуправления и органов государсвтенной власти

 

инкорпорация государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления может иметь различные основания в зависимости от наличия или отсутствия на это воли законодателя. Включение государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления может возникнуть как результат действия устаревшего законодательства, которое либо полностью ориентировалось на прежнюю советскую систему местной государственной власти, либо на систему местного самоуправления, которая имела место до принятия ФЗ № 154 от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Так, например, в соответствии с законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. право осуществлять назначение и выплату пенсий было предоставлено районным (городским) администрациям (п. 1 ст. 64, и п. 1 ст. 75). ФЗ 1995 г. такого полномочия у органов местного самоуправления не предусматривал. Однако по инерции, и в силу отсутствия определенности в действующем законодательстве, исполнительные органы местного самоуправления отдельных субъектов РФ продолжали осуществлять эти государственные полномочия (например в Свердловской области они были изъяты у органов местного самоуправления и переданы государственным органам социальной защиты; в Челябинской области – остались за органами местного самоуправления)8. Как показывает практика, освобождение органов местного самоуправления от несвойственных их назначению полномочий происходит в ситуациях, когда на эти полномочия претендуют компетентные государственные органы в силу возникшего противоречия в действующем законодательстве. Характерным, в этом отношении, является изъятие из компетенции органов местного самоуправления инспекций Госархстройнадзора, после того как был принят новый Кодекс РФ об административных правонарушениях9.

Имеет место и другой подход, когда законодатель, несмотря на конституционное разграничение системы государственных органов и органов местного самоуправления, определяет правопреемниками полномочий бывших местных государственных органов соответствующие органы местного самоуправления. Примером подобного рода можно считать полномочия органов местного самоуправления, закрепленные за ними ст. 7 ФЗ «Об обороне» (1995 г.)10, согласно которой, органы местного самоуправления вместе с органами государственной власти субъектов РФ организуют и обеспечивают воинский учет и подготовку граждан РФ к воинской службе, их призыв на военную службу, военные сборы и призыв по мобилизации; обеспечивают учет и мобилизационную подготовку транспортных и других технических средств в целях обороны и т. п.

Вместе с тем, в этом законе ни слова не говорится об источниках финансирования тех мероприятий, которые возложены законом на органы местного самоуправления. То есть получается, что муниципальные органы должны самостоятельно изыскивать у себя резервы и источники на реализацию этих полномочий. При этом никаких оснований для обращения за предоставлением средств из государственного бюджета у органов местного самоуправления не имеется, поскольку подобные полномочия официально, как это предусмотрено ФЗ №154, этим органам не делегировались.

Выход из этого положения видится в том, чтобы в самих законах, предусматривающих инкорпорацию государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления, закреплять порядок их финансирования из соответствующего государственного бюджета. В отличие от порядка финансирования делегированных государственных полномочий, наделение которых осуществляется с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, при инкорпорации государственных полномочий, учитывая ее долговременный и безотзывный характер, достаточно было бы определить конкретный бюджетный источник, например, в виде процента отчисления от какого-либо федерального или регионального налога, либо из специального внебюджетного фонда, оговорив целевое использование этого источника. В настоящее время, в компетенции органов местного самоуправления находятся такие государственные полномочия как:

– вопросы государственного социального обеспечения, социальной защиты граждан;

– вопросы военно-мобилизационного характера;

– вопросы ЗАГСа;

– вопросы гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций;

– вопросы деятельности административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних, наблюдательных комиссий и др.

 

1.3 Задачи органов МСУ  по организации взаимодействия с органами государственной власти

 

Законодатель поставил перед советами муниципальных образований субъектов РФ две главные цели.

Первая цель – организация взаимодействия муниципальных образований. Главное здесь – это организация межмуниципальной кооперации в решении отдельных вопросов местного значения, содействие созданию межмуниципальных хозяйственных обществ для решения совместных экономических задач, межмуниципальных автономных некоммерческих организаций и фондов для решения социальных задач.

Пока к решению этой задачи советы муниципальных образований субъектов РФ практически не приступили.

В рамках второй цели – защиты общих интересов муниципальных образований – региональные советы могли бы решать следующие задачи:

– рассмотрение и представление заключений по проектам законов и иных правовых актов субъекта РФ, регулирующих деятельность местного самоуправления;

– выработка согласованных решений по вопросам региональной налоговой политики, межбюджетных отношений в субъекте РФ, включая участие в разработке методики выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в согласовании объемов региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований разных типов и механизмов их распределения;

– выработка согласованных решений по вопросам передачи в муниципальную собственность различных объектов государственной собственности субъектов РФ, а также собственности муниципальных районов поселениям. Это особенно касается социальных объектов, земельных участков, местных водоемов и др.;

– участие в разработке и реализации региональных и других целевых программ, включая региональные программы государственной поддержки местного самоуправления.

На этом направлении есть некоторые сдвиги, хотя особого энтузиазма у субъектов РФ от вмешательства советов муниципальных образований в сложившуюся технологию их работы не заметно, особенно по финансовым и имущественным проблемам.

Представляется также необходимым предоставление региональным советам муниципальных образований права судебной защиты интересов своих членов. Однако для этого необходимо внести в Гражданский кодекс РФ норму, допускающую возможность региональным советам выступать от имени своих членов в судах.

Важнейшим фактором укрепления системы региональных советов явилось бы принятие в каждом субъекте РФ закона о взаимодействии с советом муниципальных образований.

Ряд субъектов РФ приняли такие законы, однако их уровень оставляет желать лучшего. Представляется, что в этом законе могло бы быть указано, что совет муниципальных образований:

– принимает участие в подготовке проектов бюджета субъекта РФ, законов, программ, иных нормативных актов субъекта РФ по вопросам местного самоуправления, представляет по этим вопросам экспертные заключения и материалы с изложением и обоснованием позиции совета;

– систематически представляет в органы государственной власти субъекта РФ аналитическую информацию о деятельности муниципальных образований.

В свою очередь, на законодательный орган и администрацию субъекта РФ данным законом может быть возложено:

– информировать совет муниципальных образований о текущей деятельности и о подготовке проектов нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления, при необходимости привлекать представителей совета к участию в согласовании этих проектов;

– учитывать позицию совета при рассмотрении планов работы законодательного органа субъекта РФ и законопроектной деятельности администрации;

– включать представителей совета в состав комиссий, рабочих групп и иных органов, создаваемых для рассмотрения вопросов, влияющих на положение и развитие муниципальных образований;

– обеспечивать совет данными регионального статистического наблюдения за ходом реформы местного самоуправления;

– оказывать в пределах своей компетенции содействие деятельности совета.

Важным пунктом такого закона должно быть предоставление совету муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ. Такое положение должно быть включено в устав (конституцию) субъекта РФ. К сожалению, многие субъекты РФ этого не сделали.

Другим важным пунктом, который тоже отсутствует во многих законах субъектов РФ, могло бы быть назначение официальных представителей высшего должностного лица субъекта РФ и законодательного (представительного) органа субъекта РФ в совете муниципальных образований.

В целом деятельность региональных советов и система их взаимоотношений с органами государственной власти субъектов РФ требуют существенного улучшения.

Представительные органы МО в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть учреждены коммерческие организации - межмуниципальные хозяйственные общества (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью), а также другие межмуниципальные организации и объединения (статьи 8 и 68 Закона). Так, органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации (статья 68 Закона).

Получая возможность объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов нескольких муниципальных образований в рамках соответствующих хозяйственных обществ и опираясь на их деятельность, органы местного самоуправления смогут, во-первых, расширить возможности по удовлетворению тех или иных потребностей населения в услугах и товарах, а, во-вторых, в результате производственной деятельности этих обществ получить дополнительные средства на нужды муниципальных образований в виде распределенной прибыли.

Однако, по мнению экспертов, данную форму межмуниципального сотрудничества на практике реализовать невозможно, так как существуют противоречия в законодательстве, регламентирующем хозяйственную деятельность органов публичной власти в рамках межмуниципального сотрудничества.

 

 

2.  Опыт городов

2.1 Зарубежный опыт

 

Значительный опыт создания и деятельности местного самоуправления накоплен в зарубежных государствах, поскольку муниципальные традиции были заложены в них еще с периода Великой французской буржуазной революции (выделившей в качестве самостоятельной власти местное - коммунальное - самоуправление).

В условиях строительства местного самоуправления в Российской Федерации, как отмечает Н.Э. Шишкина: «вполне правомерным, а в некоторых случаях и просто необходимым, при разработке проблем является обращение к опыту других стран, в которых институт местного самоуправления действует не одно десятилетие»11. Действительно, компаративное изучение имеет не только теоретико-познавательное, но и ярко выраженное прикладное значение, позволяя вести поиск идей и механизмов по разрешению проблем развития российского местного самоуправления.

Применительно к предмету дипломного исследования следует отметить, что в зарубежной практике государственного и муниципального управления широкое распространение получил институт делегирования государственных полномочий муниципальным органам и накоплен большой опыт реализации государственных функций на местном уровне.

Данная форма взаимодействия органов центральной и местной власти не является новой по своей сути. Институт делегирования известен еще со времен римского права, выработавшего основные признаки и принципы данного института, которые без особого изменения были восприняты в практике государственного строительства многих стран мира. Также можно отметить, что еще 1790 году в докладе по законопроекту о реформе местного самоуправления в Национальном собрании Франции, Турэ выделил понятие о делах, присущих по своей природе муниципальному управлению, и понятие о делах государственных, которые передаются органам местного самоуправления12.