Проблемы и перспективы организации взаимодействия ОМСУ и органов государственной власти в г. Калтан

Содержание

Введение

Актуальность темы курсовой работы обусловлена важностью правовых основ и форм осуществления межмуниципального сотрудничества, важностью поиска решения проблем сотрудничества и взаимодействия ОМСУ и органов государсвтенной власти, проблемы делегирования отдельных государсвтенных функций органам местного самоуправления, а также необходимостью разработки перспективы развития и направления совершенствования указанного сотрудничества в субъектах РФ.

Таким образом, целью курсовой работы является – сотрудничество ОМСУ и органов госудасрвтенной власти: формы, методы и направления совершенствования.

Для осуществления этой цели необходимо выполнить следующие задачи.

- рассмотреть нормативно-правовые основы и теоретические основы организации взаимодействия ОМСУ  и органов госудасрвтенной власти.

- на основе действующего законодательства проанализировать проблемы организации взаимодействия ОМСУ и органов государсвтенной власти в Российской Федерации.

- рассмотреть направления совершенствования взаимодействия ОМСУ и органов государсвтенной власти на примере г.Калтан.

Основными источниками информации для ответа на поставленные вопросы служат законопроекты в области межмуниципального сотрудничества, законопроекты Европейского союза, журналы по данной отрасли и учебная литература.

1. Теоретические основы организации  взаимодействия местного самоуправления и органов государственной власти

1.1 Нормативно-правовые основы

Понятие «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» (далее по тексту — наделение полномочиями, или просто — наделение) не получило легального определения в федеральном законодательстве и единообразного понимания в научной литературе, что порождает неоднозначное применение юридической терминологии в законотворческой практике и не способствует эффективному регулированию общественных отношений. В рамках настоящей статьи сделана попытка провести теоретическую интерпретацию данного понятия, отграничить от смежных категорий, предложить необходимую дефиницию, выделить и проанализировать его существенные признаки1.

Понятие «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» (далее по тексту — наделение полномочиями, или просто — наделение) не получило легального определения в федеральном законодательстве и единообразного понимания в научной литературе, что порождает неоднозначное применение юридической терминологии в законотворческой практике и не способствует эффективному регулированию общественных отношений. В рамках настоящей статьи сделана попытка провести теоретическую интерпретацию данного понятия, отграничить от смежных категорий, предложить необходимую дефиницию, выделить и проанализировать его существенные признаки.

В начале 90-х годов прошлого столетия в советском и российском законодательстве о местном самоуправлении использовался термин «наделение компетенцией», под которым понималось установление (определение) собственной компетенции органов местного самоуправления.

В Конституции РФ 1993 года заложено иное понимание исследуемого понятия. Согласно части 2 статьи 132 «Органы местного самоуправления могут наделяться в соответствии с законодательством отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству»2. В Конституции закреплена также правовая возможность федеральных и региональных органов исполнительной власти передавать друг другу осуществление части своих полномочий на основе отдельных соглашений (части 2 и 3 Конституции РФ).

Таким образом, появляется иное, правда, неявное понимание наделения как передачи полномочий одного уровня публичной власти другому, которое прослеживается как в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт 4 статьи 6), так и в заменившем его Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 19-21). В некоторых региональных законах (Адыгея, Амурская, Оренбургская, Саратовская области) предложена легальная дефиниция наделения как передачи государственных полномочий органам местного самоуправления.

Следует отметить, что для обозначения передачи полномочий в нормотворческой практике, помимо термина «наделение» используется также и термин «делегирование полномочий». В Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ, например, говорится о возможности делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления (пункт 5 статьи 4). Разумеется, что такие терминологические различия можно объяснить тонкостями перевода международного нормативного акта на русский язык. Однако и в российском законодательстве данные термины нередко употребляются как идентичные3.

Статьей 17 Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»4 определено, что полномочия Российской Федерации по государственной регистрации актов гражданского состояния передаются органам государственной власти субъектов РФ с возможностью делегирования органам местного самоуправления.

Наделение государственными полномочиями заключается в их передаче муниципальным образованиям, а не отдельным органам местного самоуправления. В региональной законотворческой практике встречаются случаи наделения государственными полномочиями конкретных органов местного самоуправления. В Законе Амурской области от 31 декабря 1998 года № 121-03 «О порядке наделения органов местного самоуправления Амурской области отдельными государственными полномочиями области» специально закреплено, что Закон области о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должен содержать указание на орган (органы) местного самоуправления, которому передаются государственные полномочия (статья 8).

Чаще всего конкретные полномочия делегируются исполнительно-распорядительным органам местного самоуправления (местным администрациям) — Амурская, Ленинградская, Ростовская, Тамбовская области. Законом Нижегородской области от 24 апреля 1996 года № 28-3 «О наделении представительных органов местного самоуправления государствен­ными полномочиями на право устанавливать дополнительные льготы по уплате государственной пошлины для отдельных плательщиков» отдельные государственные полномочия делегированы представительным органам местного самоуправления.

В научной литературе (М.Ю. Дитятковский, В.В. Пылин, Е.С. Шугрина и др.) широкое распространение получила точка зрения о том, что такие положения региональных законов нарушают конституционную самостоятельность муниципальных образований. Обоснованно считается, что поскольку структура органов местного самоуправления, а, следовательно, и их компетенция, определяется населением самостоятельно либо представительным органом местного самоуправления, полномочия должны передаваться не конкретно определенному органу местного самоуправления, а муниципальному образованию в целом. А.А.Уваров, рассматривая данную позицию как противоречащую части 2 статьи 132 Конституции РФ о наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления, вынужден все-таки признать, что указание в делегирующем законе конкретных органов местного самоуправления ограничивает конституционное право муниципального образования на изменение структуры своих органов5.

По мнению В.В. Лылина, которое считаем наиболее приемлемым, наделять государственными полномочиями следует само муниципальное образование, представительный орган которого своим решением поручал бы их исполнение конкретному органу управления или должностному лицу местной администрации, устанавливал порядок использования финансовых и материальных ресурсов, переданных для осуществления государственных полномочий.

Наделение полномочиями осуществляется исключительно в законодательной форме. Это конституционное положение с учетом его толкования Конституционным Судом РФ по «курскому делу», приведенного выше, не позволяет осуществлять делегирование государственных полномочий как договорным путем, так и решениями других органов государственной власти.

Наделение полномочиями заключается в передаче отдельных государственных полномочий. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года № 3-П по делу о проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республики Коми» сформулирована правовая позиция о том, что не допускается передача органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочии без их конкретизации в законе.

Наделение полномочиями осуществляется не на постоянной основе. Делегирование полномочий может осуществляться на неограниченный или ограниченный сроки, но не на постоянной основе. По этому видовому признаку наделение полномочиями отличается от изменения перечня собственных полномочий, который является другим способом перераспределения полномочий.

Делегированные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления под контролем государства. Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» обозначены пределы государственного контроля в этой сфере: осуществление государственного контроля за переданными полномочиями может осуществляться с точки зрения законности, но не целесообразности. Данное положение, которое согласно статье 87 Федерального конституционного закона от 24 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» обязательно для всех субъектов РФ, нередко игнорируется на практике. В результате посредством административного контроля ограничивается конституционная самостоятельность местного самоуправления.

Достаточно привести пример широкомасштабной проверки администрации города Ставрополя, проведенной Правительством Ставропольского края в период с 20 марта по 20 апреля 2006 года. Под предлогом контроля за выполнением делегированных полномочий проведено инспектирование всей деятельности городской администрации, в том числе и реа­лизации собственных полномочий муниципального образования. При изучении выполнения непосредственно государственных полномочий основное внимание уделено целесообразности принятия тех или иных властных решении органов местного самоуправления.

Так, для осуществления государственных мер социальной поддержки ветеранам труда по оплате проезда на автомобильном транспорте общего пользования из краевого бюджета в 2005 году были выделены средства в размере 7 млн. 291,9 тыс. рублей на погашение задолженности перед транспортными организациями за предоставленные льготы, установленные Федеральным законом «О ветеранах». Приказом Министерства финансов Ставропольского края было определено, что эти средства в полном объеме направляются автотранспортному предприятию ОАО «Предприятие 1564». Однако администрация города погасила задолженность данному предприятию в сумме 5 млн. 314,1 тыс. рублей, а оставшиеся средства направила на погашение задолженности другим автотранспортным предприятиям города за предоставленные ветеранам льготы по проезду на автомобильном транспорте общего пользования6. «В результате несоблюдения требований вышеуказанного приказа, как отмечено в справке, администрацией города было допущено неэффективное использование целевых бюджетных средств в сумме 1млн. 977,8 тыс. рублей». Очевидно, что в приведенном примере налицо нарушение пределов административного контроля. Органы государственной власти Ставропольского края не вправе вмешиваться в организацию исполнения делегированных полномочий, они правомочны лишь осуществлять контроль за законностью мер, принимаемых органами местного самоуправления в данной сфере. 8. И, наконец, наделение полномочиями органов местного самоуправления осуществляется с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов. Порядок реализации этого конституционного положения закреплен законодательно (статья 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ). В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года № 3-П по делу о проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республики Коми» подчеркнута недопустимость передачи полномочий без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение. Тем самым усилены гарантии материальной и финансовой обеспеченности делегируемых полномочий7.

Несмотря на очевидность данного требования, в региональной практике до сих пор сохранились случаи наделения органов местного самоуправления необеспеченными государственными полномочиями, а также несвоевременного и неполного их финансирования.

Проведенный анализ показывает, что в процессе развития местного самоуправления в Российской Федерации сложилась однородная по своему содержанию группа общественных отношений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по наделению последних отдельными государственными полномочиями. Сформировался целостный комплекс правовых норм, регулирующих эти общественные отношения. Достаточно отметить, что помимо соответствующих норм Конституции РФ и федеральных законов принято значительное число законов субъектов РФ, регулирующих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочия ми. Представляется, что в этой связи имеются необходимые и достаточные основания для выделения такой совокупности норм в качестве самостоятельного комплексного правового института, который состоит из следующих основных компонентов: