Правовая основа местного самоуправления

Важную роль в формировании правовой основы местного самоуправления играют субъекты РФ.

Во-первых, они  осуществляют правовое регулирование  вопросов организации местного самоуправления.

Содержащиеся  в конституциях и уставах субъектов  Федерации положения об организации  местного самоуправления не должны противоречить  основополагающим началам и принципам  организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией РФ и Федеральным  законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Установление  общих принципов организации  местного самоуправления относится  к предметам совместного ведения  РФ и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые  в соответствии с ними законы и  иные нормативно-правовые акты субъектов  Федерации. Согласно Федеральному закону 1999 г. «Об общих принципах организации  законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» субъекты Федерации  вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения и принятия соответствующих законов. Однако после принятия федерального закона законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ должны быть приведены в течение трех месяцев в соответствие с принятым федеральным законом.

Вместе с  тем необходимо учитывать, что Федеральный  закон 2003 г. разграничивая полномочия федеральных органов государственной  власти и органов государственной  власти субъектов РФ в области  местного самоуправления, закрепил, что  определение общих принципов  организации местного самоуправления осуществляется указанным Федеральным  законом. Что же касается органов  государственной власти субъектов  Федерации, то они регулируют вопросы  организации местного самоуправления лишь в случаях и порядке, указанных  в Федеральном законе.

Таким образом, организация местного самоуправления во многом определяется в рамках правового  закрепления общих принципов  организации местного самоуправления, осуществляемого на федеральном  уровне. И лишь в некоторых случаях, прямо указанных в Федеральном  законе 2003 г., допускается и правовое регулирование вопросов организации  местного самоуправления законами субъектов  Федерации. Так, законами субъектов  устанавливаются:

• Наименование представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации с учетом исторических и иных местных традиций;
• Условия и порядок прохождения муниципальной службы (в соответствии с федеральным законом);
• Порядок подготовки и проведения местного референдума; гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки и подведения итогов муниципальных выборов и др.

Во-вторых, органы государственной власти субъектов  Федерации осуществляют правовое регулирование  прав, обязанностей и ответственности  органов государственной власти субъектов и их должностных лиц  в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных  федеральными законами.

Эти полномочия органов государственной власти субъектов Федерации во многом обусловлены  конституционным положением о том, что в РФ признается и гарантируется  местное самоуправление и основанным на конституционной норме требованием  Закона 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления»  об обеспечении федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов  Федерации государственных гарантий прав населения на осуществление  местного самоуправления.

В-третьих, органы государственной власти субъектов  Федерации осуществляют правовое регулирование  прав, обязанностей и ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления по предметам  ведения субъектов Федерации, а  также в пределах полномочий органов  государственной власти субъектов  Федерации по предметам совместного  ведения РФ и ее субъектов.

В данном случае речь идет об участии органов государственной  власти субъектов Федерации в  правовом регулировании компетенции  органов местного самоуправления в  различных сферах жизни, подведомственных субъектам.

В-четвертых, органы государственной власти субъектов  Федерации осуществляют правовое регулирование  прав, обязанностей и ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления при осуществлении  отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Федерации  в порядке, установленном Федеральным  законом 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ».

Как показывает практика, субъекты Федерации принимают  законы о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по государственной регистрации  актов гражданского состояния, в  области физической культуры и спорта, в области создания и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, по социальной поддержке  и социальному обслуживанию отдельных  категорий граждан и др.

При этом одни субъекты принимают отдельные законы по каждому виду передаваемых государственных полномочий, а другие – принимают один закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в разных сферах жизни.

Субъекты  Федерации обеспечивают контроль за соблюдением законодательства о  местном самоуправлении. В частности, создаваемые в субъектах конституционные (уставные) суды призваны обеспечивать соответствие нормативно- правовых актов  субъектов по вопросам местного самоуправления, нормативно-правовых актов муниципальных  образований конституции (уставу) субъекта Федерации.

Устав муниципального образования. Иные нормативно-правовые акты муниципальных образований

По вопросам местного значения населением муниципальных  образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. 

Муниципальные правовые акты регулируют многие важные стороны организации и деятельности местного самоуправления (структуру  и порядок формирования органов  местного самоуправления, их полномочия, формы и порядок участия населения  в решении вопросов местного значения и др.).

В соответствии со ст. 43 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в систему муниципальных правовых актов входят:

1. Устав муниципального образования;
2. Правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативно-правовые акты представительного органа муниципального образования;
3. Правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Муниципальные правовые акты обязательны для исполнения на всей территории муниципального образования.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить  Конституции РФ, федеральным законам  и иным нормативно-правовым актам  РФ, а также конституциям (уставам), законам и иным нормативно-правовым актам субъектов Федерации. Устав  муниципального образования, а также  оформленные в виде правовых актов  решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами, их принявшими (издавшими), а также судом. При этом закон 2003 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает, что данные акты в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, делегированных им, могут быть приостановлены или отменены уполномоченным органом государственной власти (ст. 48).

Принятие  устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений отнесено к исключительным полномочиям  представительного органа муниципального образования (ст. 35). Закон допускает  принятие устава непосредственно населением (на сходе) лишь в населенных пунктах  с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек (ст. 44), т.е. речь идет о тех поселениях, где представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляет сход граждан (ст. 35).

Устав муниципального образования должен содержать:

Во-первых, наименование муниципального образования с указанием  его границ и состава территории. Возможно также закрепление в  уставе символики муниципального образования, отражающей исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции, так как  согласно ст. 11 Федерального закона 2003 г. муниципальное образование вправе иметь свои официальные символы:

герб, эмблемы и т.п.

Во-вторых, вопросы  местного значения, относящиеся к  ведению муниципального образования. Их перечень содержится в Федеральном законе 2003 г. применительно к каждому виду муниципального образования. При наличии собственных ресурсов муниципальные образования могут решать иные вопросы (кроме тех, что установлены Законом), которые не относятся к компетенции других муниципальных образований, а также к компетенции органов государственной власти и не исключены из ведения муниципальных образований федеральными законами и законами субъектов Федерации. Перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований в субъектах Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливается законом этих субъектов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства;

В-третьих, организационную  структуру местного самоуправления, правовой статус органов и должностных  лиц, условия и порядок организации  муниципальной службы, порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия. При этом следует учитывать, что наличие  в структуре органов  местного самоуправления представительного  органа, главы муниципального образования  и местной администрации является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных законом. Уставом  муниципального образования органы местного самоуправления наделяются правами  юридического лица. Устав является основанием для государственной  регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц.

Органы местного самоуправления должны быть наделены уставом муниципального образования  собственной компетенцией в решении  вопросов местного значения.

Устав муниципального образования закрепляет статус и  социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, а также  гарантии прав должностных лиц местного самоуправления. При этом срок полномочий депутатов, членов других выборных органов  и выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть менее  двух и более пяти лет. Кроме того, устав должен определять основания и порядок прекращения их полномочий.

Устав муниципального образования должен устанавливать  виды, порядок принятия, официального опубликования и вступления в  силу муниципальных правовых актов;

В-четвертых, формы и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.

В-пятых, виды ответственности органов и должностных  лиц местного самоуправления, основания  наступления этой ответственности  и порядок решения соответствующих  вопросов, в том числе основания  и порядок отзыва населением выборных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных  лиц местного самоуправления;

В-шестых, экономическую  основу осуществления местного самоуправления, порядок формирования, утверждения  и исполнения местного бюджета, а  также порядок контроля за его  исполнением в соответствии с  Бюджетным кодексом РФ;

В-седьмых, порядок  внесения изменений и дополнений в него с учетом указанных выше требований Закона.

Устав муниципального образования может содержать и другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами РФ и законами ее субъектов.

Кроме устава  на муниципальном уровне принимаются  и другие нормативно-правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы  организации и деятельности местного самоуправления. К ним относятся  прежде всего акты, определяющие порядок  работы органов местного самоуправления, в частности регламент представительного  органа местного самоуправления, устанавливающий  порядок созыва его заседаний, их подготовки и проведения; порядок  формирования постоянных и временных  комиссий представительного органа, образования депутатских объединений, избрания должностных лиц представительного органа. Кроме того, в регламенте регулируется также порядок голосования и принятия решений представительного органа, осуществления контрольных полномочий, проведения депутатских слушаний и расследований, назначения и освобождения от должности должностных лиц аппарата представительного органа и другие вопросы организации и деятельности представительного органа местного самоуправления.

Представительный  орган местного самоуправления участвует  в формировании правовой основы для  решения многих вопросов местного значения на территории местного значения на территории муниципального образования. Он утверждает положение об учете имущества  и ведении реестра муниципальной  собственности, о муниципальном  заказе, о создании, реорганизации, ликвидации муниципальных предприятий  и учреждений, о бюджетном процессе в муниципальном образовании  и др.