Право как основа регулирования государственного и муниципального управления

Для осуществления управленческого  воздействия органы местного самоуправления располагают тремя основными  видами ресурсов: правовыми, экономическими, административными. Правовой ресурс обеспечен  правом органов местного самоуправления принимать правовые нормативные  акты, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Экономический ресурс обеспечен  правами владения, пользования и  распоряжения муниципальной собственностью (включая землю), формирования, утверждения  и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, регулирования  цен и тарифов на услуги муниципальных  предприятий. Административный ресурс означает создание организационных  структур для решения тех или  иных задач муниципального управления. В современных условиях эффективность  муниципального управления в немалой  степени зависит от выбора организационной структуры управления, определения субъектом управления главной цели и приоритетных задач, направленных на удовлетворение коллективных интересов и потребностей населения в муниципальном образовании.

Муниципальное управление — это составная часть местного самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета⁷.

Муниципальное управление, как и государственное, связано  с определенной территорией и  разными группами населения, живущими на данной территории.

Местное самоуправление представляет собой основополагающий принцип  организации и осуществления  власти в обществе и государстве, который, наряду с другими конституционными принципами, определяет систему демократического управления в обществе и государстве.

Одна из основных целей  местного самоуправления - объединение  людей, превращение их в общность с близкими каждому целями. В то же время местное самоуправление в более современном понимании  не ограничивается лишь совместным ведением дел в интересах некоторой  группы людей, проживающих на одной  территории. Ей присущи и определенные властные элементы, Т.е. возможность  для решения своих задач регулировать определенные отношения и добиваться от окружающих, как минимум, проживающих  и решающих свои вопросы совместно  на той или иной территории, исполнения требований «общины», местного сообщества.

Надо отметить, что в  социальных науках термин «самоуправление», как и большинство других, не имеет  вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными  авторами он понимается по-разному.

В современной российской науке местное самоуправление определяется как форма народовластия (форма  публичной власти), позволяющая территориальным  коллективам (местным сообществам) с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность непосредственно  и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно  входят выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива. Это определение подчеркивает основную сущность местного самоуправления как социального явления.

2.2. Понятие и развитие  правовой основы местного самоуправления

Под правовой основой местного самоуправления понимается система  нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления  и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также  компетенцию и ответственность  органов и должностных лиц  местного самоуправления, их взаимоотношения  с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в  Российской Федерации.

Согласно ст. 4 Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют⁸:

1) общепризнанные принципы  и нормы международного права,  международные договоры Российской  Федерации;

2) Конституция Российской  Федерации, федеральные конституционные  законы, федеральные законы и  издаваемые в соответствии с  ними иные нормативные правовые  акты Российской Федерации (указы  и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

3) конституции (уставы), законы  и иные нормативные правовые  акты субъектов Российской Федерации;

4) уставы муниципальных  образований, решения, принятые  на местных референдумах и  сходах граждан, и иные муниципальные  правовые акты.

В перечне нормативных  правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, на первое место Федеральный закон поставил общепризнанные принципы и нормы  международного права, международные  договоры Российской Федерации (к которым, в частности, относится Европейская  хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 г. и в  соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации  ставшая частью нашей  правовой системы).

Такое законодательное расположение нормативных правовых актов можно, в частности, объяснить тем, что  местное самоуправление (наряду с  другими формами осуществления  народом своей власти) обеспечивает реализацию общепризнанного права  каждого человека принимать участие  в управлении своей страной непосредственно  или через свободно избранных  представителей, и в силу этого  местное самоуправление является одной  из главных основ любого демократического строя.

Российская Федерация  признает и гарантирует права  и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам  и нормам международного права и  в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 17)⁹. Закрепляемые Конституцией Российской Федерации основы конституционного строя России как демократического государства (включая и принцип местного самоуправления) должны соответствовать демократическим принципам, признаваемым нормами международного права.

Поэтому разработка и принятие конституции любого современного демократического государства должны осуществляться с учетом международных обязательств данного государства, с учетом общепризнанных принципов и норм международного права. При этом надо учитывать следующее: международные договоры Российской Федерации имеют приоритет перед  законами, а не перед Конституцией Российской Федерации (ст. 15 Конституции  РФ). Вместе с тем Федеральный  закон №101-ФЗ от 15.07.1995 г. «О международных  договорах» устанавливает, что если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных  положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих  поправок в Конституцию Российской Федерации  или пересмотра ее положений  в установленном порядке¹⁰.

В развитии правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить четыре периода: 1) с 1990—1991 гг. по октябрь —  декабрь 1993 г.; 2) с октября — декабря 1993 г. по сентябрь 1995 г.; 3) с 1 сентября 1995 г. (в этот день вступил в силу Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до принятия и вступления в силу Федеральный закон Российской Федерации № 131-ФЗ от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который знаменует новый (четвертый) период развития правовой основы местного самоуправления, продолжающийся по настоящее время. Вступление данного Закона в силу в полном объеме было перенесено на 1 января 2009 г., с тем, чтобы в период между датой его принятия и датой вступления в силу в полном объеме был осуществлен ряд переходных (подготовительных) мероприятий, направленных на создание организационно-территориальных, финансово-экономических и правовых предпосылок, необходимых для реализации всех положений Закона, для реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Первый период связан с  началом формирования правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации. Именно в 1990—1991 гг. происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении. Соответствующие изменения вносятся в союзную Конституцию и Конституцию РСФСР.

Закон СССР об общих началах  местного самоуправления определял  местное самоуправление как часть  социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении  вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Он устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные  Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территориального общественного  самоуправления, а также местные  референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных  единиц.

Закон РСФСР о местном  самоуправлении определял местное  самоуправление как систему организации  деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения  вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе Конституции и законов  Российской Федерации, конституций  и законов республик в составе  Российской Федерации.

Российский закон в  отличие от союзного ввел в понятие  местного самоуправления такой важный его признак, как собственная  ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения  вопросов местного значения.

Второй период развития правовой основы местного самоуправления связан с начавшимся осенью 1993 г. процессом  реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».

Правовой основой реформирования местного самоуправления послужили  указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные в рамках его полномочий. Органам государственной  власти субъектов Федерации было рекомендовано осуществлять реформу  местного самоуправления в соответствии с положениями Указа от 26 октября 1993. Указом от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе  местного самоуправления в Российской Федерации» было утверждено Положение  об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации  на период поэтапной конституционной  реформы. Указы Президента РФ послужили  правовой базой для принятия субъектами Федерации соответствующих, правовых актов по местному самоуправлению.

Третий период развития правовой основы местного самоуправления связан с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации». 28 августа 1995 г. он был подписан Президентом Российской Федерации и 1 сентября 1995 г. — со дня своего официального опубликования — вступил в силу. Начался новый этап в развитии правовой основы местного самоуправления.

Федеральный закон 1995 г. «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» содержал требование, согласно которому Правительство РФ должно было разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты:

- федеральных законов,  обеспечивающие приведение законодательства  Российской Федерации, в том  числе налогового и бюджетного, в соответствие с данным Законом;

- законодательных актов,  обеспечивающих правовую защиту  органов местного самоуправления;

- законодательных актов,  устанавливающие ответственность,  в том числе уголовную, за  воспрепятствование осуществлению  прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение  установленных сроков проведения  выборов органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

Начало четвертому этапу  развития правовой основы местного самоуправления положило принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Осуществляемое на его основе реформирование местного самоуправления представляет собой часть реализуемого федерального плана мероприятий, направленного на создание наиболее оптимального механизма функционирования публичной власти в государстве. В системе этих мер отчетливо прослеживается тенденция к правовому закреплению общих для всей системы публичной власти принципов ее организации и деятельности, к определенной унификации всех ее основных элементов, а также к централизации в определенных сферах функционирования институтов публичной власти. В основе этой тенденции — стремление добиться не только согласованного функционирования всех органов публичной власти в государстве, но и жестко разграничить полномочия, ресурсы и ответственность каждого территориального уровня власти в государстве.

2.3. Правовые акты федеральных  органов государственной власти, субъектов Российской Федерации  в системе нормативно-правовых  актов о местном самоуправлении