Перспективы развития избирательного законодательства в РФ

Важно более  подробно остановиться на законодательной инициативе, реализованной в форме принятого Федерального закона от 11 декабря 2004г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Не является, однако, обычным то, что Закон  делает для любого кандидата невозможным стать главой исполнительной власти субъекта Федерации, если он не предложен Президентом РФ. Это с трудом представляется согласующимся с принципом федеративной организации государства, а также с избирательными правами граждан и конституционным принципом народовластия. Как отмечено выше, в Российской Федерации имеется конституционная основа для федерального вмешательства в формирование органов, особенно исполнительной власти, субъектов Федерации. Более того, федеративный элемент поддерживается тем, что утверждение главы исполнительной власти остается задачей законодательного органа субъекта РФ. Закон делает для любого кандидата невозможным стать главой исполнительной власти субъекта Федерации, если он не предложен Президентом РФ.

Когда законопроект предусматривает, что только лица, предложенные Президентом Федерации, могут быть утверждены в качестве главы исполнительной власти субъекта, он также предоставляет Президенту возможность отрешить главу в любой момент, если это должностное лицо утратило его доверие. Никакого участия законодательного органа субъекта РФ не требуется, хотя именно этот орган утверждал главу исполнительной власти. Если законодательный орган субъекта РФ выразит недоверие главе субъекта РФ, Президент РФ будет иметь право, но не обязан отрешить высшее должностное лицо от должности. Глава исполнительной власти субъекта РФ, следовательно, несет двойную ответственность – перед Президентом РФ и перед законодательным органом субъекта РФ. Глава субъекта РФ одновременно будет иметь значение префекта, отвечающего за исполнение федеральных законов и политики, и главы самостоятельного правительства, ответственного перед избранным законодательным органом субъекта РФ. Это трудно согласовать.

Президент РФ может  не только отрешить главу исполнительной власти субъекта РФ от должности, но также  распустить законодательный орган субъекта РФ, если он дважды отклонит предложенную им кандидатуру главы исполнительной власти. Это право имеет совершенно иной характер, чем право распустить законодательный орган, если он не исполняет федеральный закон. Может возникнуть конфликт легитимности, если вновь избранный законодательный орган субъекта продолжит отклонять кандидатуры Президента РФ. Более того, как представляется, субъект РФ будет оставаться без какого-либо избранного законодательного органа до формирования вновь избранного законодательного органа.

Исходя из выше сказанного, просматривается чёткая централизация, и Закон явно не учитывает принцип, которому следуют в других европейских федеративных государствах, таких как Германия, Австрия, Швейцария, Бельгия и Испания, предусматривающий, что субъекты Федерации самостоятельны в определении состава своих органов исполнительной и законодательной власти.

Но и это  также не является определяющим фактором при оценке значения рассматриваемого закона для перспектив российской государственности. Главное – это то, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России, согласно Конституции РФ, является ее народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа (ст. 3 Конституции). Это означает, что прямые выборы высших должностных лиц и депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти на федеральном, региональном и местном уровнях являются единственным конституционно возможным способом их формирования. Эта позиция закреплена в Главе 1 Конституции «Основы конституционного строя» и представляет собой сердцевину отечественной правовой системы.

Фундаментальные государственные институты находят  свое логическое продолжение на уровне прав и свобод человека и гражданина. Часть 2 ст. 32 Конституции РФ говорит о том, что граждане России имеют право избирать органы государственной власти и местного самоуправления. Исключение из данного правила – это норма ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Иными словами, ограничение прав и свобод личности должно иметь своей целью защиту основ конституционного строя, но не нарушение их постулатов. Недопустимо ограничение прав и свобод личности, которое ведет к попиранию таких основ конституционного строя, как демократическая и правовая формы государственности, закрепленные в первой главе Конституции.

Сказанное в  полной мере относится и к такой  характеристике государства, как его федеративный характер. Согласно ч.2 ст.11 Конституции РФ государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Отстранение от власти сформированных населением органов, их подмена иными органами и лицами ведет к отмене федерализма. При этом можно как угодно жонглировать юридическими терминами – смысл происходящего от этого не изменится.

Если сегодня  в стране действительно есть необходимость  перейти к унитаризму, то необходимо осуществить переход, используя  для этого исключительно конституционное  русло – закрепить в Конституции унитарное государственное устройство, наделить бывшие субъекты Федерации статусом административно-территориальных образований и пр. Многолетний советский опыт фасадного федерализма должен был научить страну не увлекаться фантомными юридическими конструкциями.

Следует также  иметь в виду наличие по вопросу  об избрании высших должностных лиц власти субъектов Федерации с правовой позиции Конституционного Суда РФ¹⁴. Согласное ей из смысла конституционных установлений вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, должно получать свой мандат непосредственно от народа и нести ответственность также перед ним. Что же у нас? Получается, что данное конституционно-закрепленное право народа существенным образом ограничивается. Не ликвидируется полностью, однако, полное осуществление его отныне под вопросом.

Считаем необходимым установить формы ответственности федеральных органов государственной власти за нарушение прав субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. При этом было бы целесообразным обратиться к немецкому опыту, в частности, к технике «блокирующего воздействия», когда принятый федеральный закон по предмету совместного ведения препятствует законотворческой деятельности субъекта федерации. Такой механизм позволит избавиться от негативной практики дублирования федеральных законов региональными.

Закон от 5 августа 2000г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом соответствующего субъекта РФ. Принятие поправок в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и изменение существующих для Совета Федерации правовых рамок привели к тому, что Совет Федерации коренным образом изменил свой характер и тем самым утратил способность значимо выполнять свою функцию.

В соответствии с Конституцией РФ основные задачи Совета Федерации состоят в наблюдении и контроле за деятельностью федерального правительства и особенно Президента. Эти задачи включают, контроль за исполнением федерального бюджета, отрешение Президента РФ от должности, назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, Генерального прокурора, утверждение указов Президента о введении военного или чрезвычайного положений. Подобные задачи могут выполняться только такими сенаторами, которые сами являются независимыми от федерального правительства и особенно Президента. Однако, если половина членов Совета Федерации назначается высшими должностными лицами субъектов РФ и если эти должностные лица сами назначаются Президентом РФ и могут быть отрешены от должности Президентом РФ в любой момент в случае утраты доверия Президента, то тогда этих членов Совета Федерации, назначенных исполнительной властью, нельзя считать достаточно независимыми для значимого наблюдения и контроля за федеральным правительством и Президентом РФ.

Соответственно возникает вопрос о совместимости этого состава  Совета Федерации с принципом разделения властей, признанным в ст. 10 Конституции РФ. На наш взгляд, имеет смысл изменение правового положения о составе Совета Федерации. Одно из возможных решений заключалось бы в обеспечении того, чтобы половина его членов продолжала избираться представительными (законодательными) органами субъектов РФ, а другая половина избиралась бы непосредственно гражданами соответствующих субъектов РФ. Тем самым это повысит независимость членов Совета Федерации для значимого наблюдения и контроля за федеральным правительством и Президентом РФ, а также реализует право участия народа в формировании органов государственной власти.

Глава 2. Актуальные проблемы  избирательного законодательства

в РФ

§ 1. Особенности избирательного законодательства в РФ на современном этапе

Избирательное законодательство определяет механизм и порядок формирования органов власти. Поэтому в федеративном государстве вопросы развития избирательного законодательства тесно связаны с проблемой федерализма. С одной стороны, структура законодательства о выборах и референдуме должна определяться характером разграничения полномочий между разными уровнями власти. С другой стороны, само избирательное законодательство во многом определяет характер взаимоотношений между органами власти различного уровня. Определение федеративного государства базируется на таких понятиях как «демократия», «гражданское общество», «права человека», «конституция» и т.д. Распространённых в профессиональном образовании, политической жизни, социальной и юридической практике, которые стали неотъемлемым атрибутом жизни современных людей. Как правило, весь социальный порядок в государстве строится на основе теорий, опирающихся на эти понятия. Вместе с тем мало, кто из нас задумывается над тем, являются ли эти недавно вошедшие в широкое употребление «выражения» явлениями объективной реальности (действительности). Конституция нашего государства определяет, что единственным источником власти в стране является её многонациональный народ. Являясь с одной стороны единственным источником власти, народ, как это декларируется, с другой стороны реализует власть посредством передачи её органам административно-политической деятельности, где народная власть преобразуется в государственные и муниципальные полномочия. Народ, как единоличный источник власти, непосредственно не распоряжается ей, так как формы ограниченного распоряжения народной властью в виде выборов, референдумов и т.д. регламентируются сформированными структурами публичной власти, а не самим народом. Свою непосредственную власть народ целиком передаёт органам административно-политической деятельности, которые посредством этой власти реализует свои публичные функции в отношении народа, как единственного источника такой власти.

Самостоятельно определяя порядок  передачи и пределы реализации народной власти, органы административно-политической деятельности в социально-управленческой организации занимают место независимых от народа субъектов. При таких условиях народ не имеет и в условиях государственно-обусловленных форм управления вряд ли всецело может иметь действительную публичную власть. Поэтому единственным источником такой власти в государстве является не народ, а само государство в лице его основного элемента (признака) – бюрократического аппарата. Именно бюрократия через посредство принимаемых ею нормативных документов предоставляет народу право на самоуправление, а никак не наоборот. Это положение подтверждается на уровне высших юридических решений. Например, как считает Конституционный Суд РФ, право граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования¹⁵. Этим, в частности, опровергается утверждение о том, что реальным источником власти в стране является народ, а не органы административно-политической деятельности.

Полнота, целостность и независимость  государственной власти заключаются  в том, что органы административно-политической деятельности осуществляют социальное управление самостоятельно посредством принятия собственных властных решений, в том числе и не основанных на выражении народной воли. В случае, если бы народ являлся единственным и реальным источником власти, он бы имел действенные инструменты контроля над реализацией своей воли путём сохранения за собой права на принятие общенациональных  (в пределах государства) или общих, муниципальных (в пределах «территориального публичного коллектива») решений по наиболее важным вопросам местного значения¹⁶. Сформированным же органам власти передавалось бы лишь техническое полномочие на их исполнение. В действительности же наблюдается обратная ситуация, когда призванные выражать народную волю органы административно-политической деятельности, независимо и порою безответственно принимают и реализуют управленческие решения, затрагивающие интересы всего населения. В итоге в обществе формируется негативное отношение к власти вообще, основанное на полном недоверии к публичным управленцам.

Государство в лице аппарата публичной  власти, как искусственная организация, должно являться «подсоциальной» машиной. В действительности же оно является машиной «надсоциальной», осуществляющей своё социально-управленческое воздействие совершенно своевольно. В этом случае не народ выступает в роли субъекта управления, оказывающего управляющее воздействие на государство, а, наоборот, государство по своему усмотрению создаёт систему социального управления, народ в которой является хотя и неотъемлемым, но всего лишь одним из элементов. Описываемая ситуация определяется понятием «отчуждённое управление», суть которого заключается в том, что структуры публичной власти осуществляют основные функции управления за счёт отстранения населения от процессов принятия управленческих решений и превращения последнего преимущественно в объект управленческого воздействия. Как следствие, социальное управление теряет свою сущностную основу, целесообразность и здравый смысл и приобретает манипулятивный характер¹⁷.