Перспективы развития бюджетного федерализма в РФ

Выход из этой ситуации видится  в реальной децентрализации бюджетной  системы, четком разграничении налогово-бюджетных  полномочий и ответственности между  федеральными, региональными и местными органами власти.

В существующей на данный момент в России системе бюджетного федерализма  нарушаются большинство необходимых  условий ее эффективного функционирования: 
 
1. Нечеткая иерархия. Существующая система характеризуется недостаточно четким разграничением полномочий и ответственности между различными уровнями власти и неясностями относительно процедуры формирования местных органов власти. 

Значительная часть государственной  деятельности, включая всю социальную и экономическую политику, находится  в сфере совместного ведения  различных уровней власти без  четкого разграничения обязанностей и полномочий каждого из уровней, а некоторые области деятельности, находящиеся в сфере ведения  субнациональных властей, воспринимаются населением и представителями этих властей как находящиеся в  ведении федеральных органов  власти. В результате нарушается принцип  четкого разделения полномочий и  ответственности между различными уровнями власти. 

Существующее законодательство практически не ограничивает размеры  населенного пункта, на территории которого образуется муниципалитет. В  результате в некоторых регионах произошло формирование местного самоуправления по поселенческому типу, когда муниципалитеты формируются не только в границах районов и крупных городов, но и в границах сельских советов, состоящих  из нескольких сельских поселений. Это  приводит к возникновению огромного  количества муниципальных образований (в Оренбургской области их число  доходит до 578), а также к их значительной неоднородности по размеру и населению. В результате большинство местных органов власти оказываются практически не в состоянии осуществлять самостоятельную политику, и региональным органам власти приходится формировать промежуточные уровни власти и брать на себя часть полномочий местных властей.  
2. Отсутствие субнациональной автономии. Региональные и местные власти по закону имеют достаточно ограниченные возможности по проведению самостоятельной экономической политики. Практически полное отсутствие самостоятельности при определении уровня налогообложения и налоговой базы на подведомственной им территории лишает субнациональные власти возможности использовать фискальные методы воздействия на экономику. В их руках остаются лишь возможности по формированию законодательной среды, выделению субсидий, развитию местной инфраструктуры. В результате, как регионы, так и местные власти используют многочисленные неформальные методы проведения фискальной политики. 

К числу неформальных методов  проведения фискальной политики относятся  использование денежных суррогатов, внебюджетных фондов, преднамеренных процедур банкротства, заключение сделок с предприятиями, влияние на фискальные органы, осуществляющие сбор налогов.  
• Денежные суррогаты (векселя, зачеты, неплатежи, гарантии) позволяют решать проблему нехватки денежных средств, устанавливать прямой контроль над распределением ресурсов через выстраивание бартерных цепочек, понижать прозрачность финансовой деятельности, заключать индивидуальные налоговые договоренности с предприятиями.  
• Средства во внебюджетные фонды поступают в виде «добровольных» пожертвований со стороны предприятий. Особенно сильно страдают от подобных поборов представители малого бизнеса. Такие методы воздействия на предприятия, как контроль над лицензированием и сертифицированием, проведением всевозможных административных инспекций, предоставлением коммунальных услуг, контроль над правоохранительными органами, могут использоваться региональными и местными властями для извлечения ренты, в частности, для принуждения к уплате взносов во внебюджетные фонды.  
• Установление контроля над судами позволяет региональным властям осуществлять процедуры преднамеренного банкротства, которые становятся мощным оружием в их руках. Так, например, вступая в сговор с менеджерами предприятий, они могут инициировать процедуру банкротства с целью защиты предприятия от представителей федеральных властей и внешних инвесторов. 

• Возможности по заключению индивидуальных налоговых договоренностей  позволяют вступать в сделки с  предприятиями, в соответствии с  которыми органы власти предоставляют  предприятиям явные и скрытые  налоговые льготы взамен на предоставление таких услуг как строительство  жилья, дорог, спортивных сооружений, благоустройство  территории и т.д. Кроме того, большинство  крупных промышленных предприятий  продолжает финансировать такие  унаследованные от советских времен объекты социальной инфраструктуры как больницы, детские сады, жилье.  
• Влияние региональных властей на фискальные органы приводит к тому, что они уделяют значительно больше внимания сбору тех налогов, которые поступают целиком в региональные бюджеты, в ущерб другим видам налогов.  
3. Отсутствие единого рынка. На данный момент единого экономического пространства не существует как из-за наличия административных барьеров на пути перемещения товаров, так и из-за крайне низкой мобильности труда и капитала. Особенно остро стоит вопрос о наличии барьеров для перетока факторов производства, так как это препятствует перемещению ресурсов из регионов и секторов производств, где они используются менее эффективно, в те регионы и сектора производства, где они будут использоваться более эффективно, что, в свою очередь, тормозит развитие экономики в целом и способствует сохранению межрегионального неравенства. Многие регионы (например, Татарстан и Краснодарский край) стараются сделать свою экономику как можно менее зависимой от соседей, не используя свои сравнительные преимущества.

Несмотря на то, что законодательство запрещает регионам принимать какие-либо решения, ведущие к нарушению  единого экономического пространства страны, руководство регионов постоянно  нарушает эти требования. Наиболее распространенными нарушениями  являются запрет на вывоз определенных продуктов из региона и введение региональных сертификационных марок, цена которых отличается в зависимости  от того, произведен ли товар внутри или вне региона.

Более 40 регионов, в первую очередь зернопроизводящих, вводили  те или иные ограничения на вывоз  продовольствия. Помимо прямого запрета, региональные власти могут настолько  затруднить оформление сопроводительных документов, необходимых для вывоза сельскохозяйственных продуктов, что  их экспорт из региона становится невыгодным. 

Помимо контроля над вывозом, многие регионы вводят ограничения  на ввоз продукции из других регионов. Многие регионы самостоятельно осуществляют маркирование продукции специальными голограммами, защищенными от подделок. При этом их стоимость, как правило, устанавливается неодинаковой в  отношении товаров, произведенных  в самом регионе, и товаров, поступающих  из других регионов. Чаще всего подобная дискриминация касается алкогольной  продукции. Так, в Саратовской области  был введен специальный местный  акцизный сбор на привозную водку.  
4. «Мягкие бюджетные ограничения». Мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей являются следствием отсутствия четких формальных правил определения размера средств, получаемых от вышестоящего бюджета, или их невыполнение. В таких условиях размеры этих средств во многом определяются переговорной силой нижестоящего уровня власти, которая увеличивается с ростом разрыва между расходными обязательствами и доходными возможностями. Основной причиной возникновения мягких бюджетных ограничений у регионов является неспособность федеральных властей брать на себя обязательства не предоставлять дополнительных трансфертов, которые серьезно воспринимались бы руководителями регионов. Региональные власти требуют выделения дополнительных трансфертов на финансирование расходов, на которые у них не хватает средств, несмотря на то, что эта нехватка может являться следствием их неэффективных действий. Местные органы власти используют те же приемы для получения дополнительных средств из регионального бюджета.

Одним из наиболее показательных  примеров мягких бюджетных ограничений  стала ситуация с задолженностью по заработной плате бюджетников  в середине девяностых. Региональные власти сознательно накапливали  такую задолженность, шантажируя центральное  правительство массовым недовольством  работников бюджетной сферы.  
5. Институциональная неустойчивость. Опыт показывает, что сложившаяся в РФ федеральная система не обладает достаточной институциональной устойчивостью. Распределение обязанностей и полномочий между различными уровнями власти существенно изменялось в зависимости от конкретной политической и экономической ситуации, как под давлением центра, так и под давлением регионов. 

Как уже отмечалось выше, в течение девяностых годов под  давлением регионов происходило  изменение распределения обязанностей и полномочий между уровнями власти, приведшее к ослаблению центральной  власти. В последнее время наблюдается  обратная тенденция увеличения роли центральных властей и уменьшения влияния регионов. Основными шагами в этом направлении были изменения в работе верхней палаты парламента и учреждение федеральных округов. Первая из этих мер позволила снизить влияние губернаторов в сфере федерального законодательства, а вторая — в сфере исполнения этого самого законодательства. В обоих случаях наблюдается изменение распределения полномочий между уровнями власти за счет односторонних действий центральной власти. 

Глава 3. Перспективы развития бюджетного федерализма в РФ

Бюджетный федерализм может признаваться либо отвергаться каким-либо государством. Однако его целесообразность объективна. Тем не менее, пока не будут решены основополагающие вопросы и проблемы, ждущие своего разрешения и лежащие  в основе реализации принципа федерализма  в Российской Федерации, представляется невозможным построение истинного  бюджетного федерализма в государстве.

Бюджетный федерализм предполагает относительную  самостоятельность каждого уровня бюджета бюджетной системы государства (здесь можно говорить о некоей степени самостоятельности нижестоящих  уровней бюджета относительно федерального бюджета). Однако анализ нынешней политической ситуации в России свидетельствует о внедрении политики усиленной централизации, влиянии Центра на многие региональные и местные вопросы, в том числе и финансовые.

Считаем, что с провозглашением  в Основном законе государства федеративной формы государственного устройства Российской Федерацией, необходимо дальнейшее четкое построение общественных отношений  во всех сферах на принципах федерализма  и равенства всех его участников, причем не только закрепленных «де-юре», но и реализующихся «де-факто». Нельзя забывать, что бюджетный федерализм выступает важнейшим инструментом регулирования федеративных отношений в государстве. Межбюджетные отношения, в свою очередь, отражают практическое воплощение принципа бюджетного федерализма. На основе их динамики можно судить о развитии бюджетного федерализма в государстве.

Федерация может возникнуть либо путем  добровольного объединения нескольких государств в одно (примером такого объединения являются США, Германия, Швейцария, где федерации создавались  снизу - т.е. штатами, землями, кантонами - причем, органы союзного государства  получали столько полномочий, сколько  отмерили им участники договора об объединении), либо в результате децентрализации  изначально централизованного государства (Россия). Таким образом, способ создания федерации в дальнейшем оказывает  значительное влияние на ее развитие, на взаимоотношение федерации и  членов федерации, на решение вопросов социально-экономического развития территорий.

Необходимо отметить, что в литературе существует огромное множество взглядов на организацию межбюджетных отношений  в различных странах.

Однако большинство авторов  сводят их к модели бюджетного федерализма, понимая под последним систему  налогово-бюджетных взаимоотношений  вышестоящих и нижестоящих органов  власти на всех стадиях бюджетного процесса. Таким образом, большинство  авторов сходятся на том, что любая  модель бюджетного федерализма основывается на следующих составляющих:

1. на четком разграничении бюджетной  ответственности и полномочий  в сфере расходов между различными  уровнями власти;

2. на делении каждого уровня власти доходными источниками, достаточными для реализации этих полномочий;

3. применении механизма трансфертов  с целью сглаживания вертикальных  и горизонтальных дисбалансов  нижестоящих бюджетов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны определенный стандарт государственных услуг.

В последнее время рядом ученых и специалистов предложены новые  подходы к стратегии реформирования и развития межбюджетных отношений, основанные на концепции «федерализма, сохраняющего рынок». Реализация данной стратегии предполагает:

- законодательное закрепление  автономии региональных и местных  властей с четким разграничением  налоговых и расходных полномочий;

- уточнение расходных обязательств  региональных властей и введение  законодательных гарантий их  автономного финансирования за счет достаточной собственной налоговой базы;

- передачу с регионального на  федеральный уровень дополнительных  доходных и расходных обязательств  с постепенной децентрализацией  финансовых ресурсов;

- создание правовой базы для  введения института банкротства  и внешнего финансового управления  региональными бюджетами;

- реформирование политики трансфертов  с целью повышения ее «прозрачности»  и стабильности.

Необходимым условием осуществления  предлагаемых мер являются четкие и  реально выполнимые требования бюджетного законодательства, прежде всего в  области бюджетных расходов. В  этой связи в Бюджетный кодекс РФ целесообразно внести поправки, которые гарантируют права региональных властей самостоятельно устанавливать  размеры, структуру и порядок  финансирования текущих и целевых  расходов.

В федеративных государствах, число  которых относительно невелико, наблюдается  стремление к балансу территориально-политической децентрализации и государственного единства. Федеративное устройство обеспечивает не только децентрализованное принятие решений, но и распределение полномочий, разделение власти. При этом главной  проблемой становятся вопросы распределения компетенций между различными уровнями власти.