Перспективы развития бюджетного федерализма в РФ

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования Нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И, наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено.

Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных  органов власти контролировать макроэкономические процессы действия региональных и местных  органов могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр. Не следует также  забывать, что руководители независимых  в экономическом отношении региональных органов власти зачастую склонны  ставить собственные интересы выше интересов государства в целом.

Такая ситуация наиболее часто  характерна для многонациональных  государств с федеративным устройством, сформированных по принципу выделения  и обособления национально-административных образований.

Региональная децентрализация  в этих случаях может как способствовать развитию особенностей и преимуществ  национальных экономик, так и стать  причиной распада государства.

Говоря об особенностях децентрализации  управления в федеративных государствах, необходимо также указать на то, что децентрализация власти позволяет  более чутко улавливать социально-экономические, этнические и культурные особенности  населения. Сложная проблема состоит  в нахождении той грани, за которой  децентрализация власти ведет к  неизбежному противопоставлению интересов  субъектов федерации государству  в целом.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

- использование механизма  горизонтального и вертикального  бюджетного выравнивания;

- повышенная ответственность  федерального центра за создание  условий для социально-экономического  развития регионов, что неизбежно  ограничивает самостоятельность  региональных властей и обусловливает  необходимость контроля со стороны  федеральных органов власти;

- значительная роль бюджетных  трансфертов из вышестоящих бюджетов  нижестоящим для регулирования  и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками  и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений  из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением  населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации  для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых  возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения  по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для  обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма  должны выполняться по крайней мере три условия, а именно:

- однозначное разграничение и  законодательное закрепление полномочий  между всеми уровнями власти  по расходам;

- наделение соответствующих уровней  власти достаточными для выполнения  этих полномочий доходными источниками;

- вертикальное и горизонтальное  бюджетное выравнивание с использованием  механизма межбюджетных отношений.

В мире существуют государства с  различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и  германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.

Раздел 2. Совершенный механизм организации бюждетного федерализма  в РФ

2.1.Разграничение  расходных обязательств между уровнями бюджетной системы

Правовой базой разграничения  полномочий, в том числе расходных, в России является Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральный  закон “Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В Конституции  РФ определены предметы ведения федерального центра, предметы совместного ведения  РФ и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ, которые обладают всей полнотой государственной власти вне предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Разграничение расходных  обязательств между уровнями бюджетной системы должно базироваться на следующих принципах: 
- макроэкономическая эффективность. Данный принцип означает распределение расходных обязательств с учетом эффектов масштаба, локализации и размывания. Все расходы, носящие ᴨȇре распределительный характер, в рамках данного критерия должны ᴨȇредаваться на максимально высокий уровень государственного управления с целью недопущения социальных конфликтов.

-критерий зоноиспользования. Подразумевает максимальное приближение расходов к потребителям соответствующих благ. 
- принцип равномерности осуществления расходов по территории. Означает необходимость расходование средств из бюджетов более высоких уровней в случае их равномерного распределения по территории страны. 
В соответствии с данными принципами расходы между уровнями бюджетной системы должны быть распределены следующим образом.  
Теоретическое представление о распределении расходных полномочий 
и функций между уровнями бюджетной системы

Основной проблемой, характерной  для РФ в области расходных  полномочий, является их нечеткое разграничение  в законодательстве и отнесение  значительной части расходов к сфере  совместного ведения, что приводит к размыванию ответственности между  различными уровнями государственного управления и местного самоуправления. Нечеткое разграничение полномочий и наличие большого объема обязательств, возлагаемых вышестоящими уровнями власти на субфедеральные бюджеты, влечет за собой незаинтересованность региональных властей в проведении собственной экономической политики, направленной на экономическое и социальное развитие.

2.2 Основные проблемы бюджетного федерализма в России в настоящее время

В области бюджетного федерализма  в настоящее время существует множество крупных правовых проблем. К числу таковых следует отнести  и конституционно-правовые проблемы российского бюджетного федерализма, насущная необходимость комплексного изучения которых особенно усилилась  в последние годы. 

Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот пробел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики. Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений. 

Представляется, что для  правового обеспечения бюджетного федерализма в России необходимо: а) четко разграничить в законодательстве расходы за каждым звеном бюджетной  системы РФ; б) закрепить в законодательстве собственные достаточные источники  доходов для субъектов РФ, а  также установить общефедеральные  источники доходов; в) определить принципы построения бюджетных отношений  между Федерацией и субъектами РФ и закрепить их формы.

Самым важным недостатком  современной модели бюджетного федерализма  в России является то, что федерализм имеет отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным  экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами власти субъектов Федерации. 

Продолжающаяся модернизация бухгалтерского учета и отчетности повышает открытость российской системы  бюджетного федерализма, но еще больше централизует ее. На практике это позволяет  правительствам более высокого уровня осуществлять надзор и контроль за местными финансами, однако не облегчает  доступ населения и инвесторов к  региональной и местной информации финансового характера и не способствует росту финансовой ответственности  региональных и местных органов  власти.

Бухгалтерские отделы большинства  местных и региональных органов  власти загружены ненужной бюрократической  отчетностью и имеют раздутый штат сотрудников по сравнению с  бухгалтериями в более развитых европейских странах. Наиболее действенным  стимулом финансовой открытости в России продолжают оставаться федеральный  надзор и контроль вместо усиления подотчетности или более автономного  руководства на региональном и местном  уровнях. Федеральные и региональные казначейства часто злоупотребляют властью и играют роль «финансовой  полиции» для бюджетных организаций  на региональном и местном уровнях. Вместо того, чтобы просто выполнять  функции расчетно-кассового обслуживания и предоставлять услуги по управлению ликвидностью для бюджетных организаций, казначейства иногда принимают на себя такую важную функцию региональных и местных правительств, как контроль над эффективностью бюджетных расходов, потребности в закупках, и влияют на принятие других региональных и местных деловых решений. Предложенные поправки к Бюджетному кодексу требуют, чтобы все расчетные операции региональных бюджетов совершались через федеральное казначейство.

Популистские финансовые кампании, организованные федеральным  правительством, такие как массовые выплаты задолженностей по зарплате бюджетникам, полностью игнорируют рамки политического федерализма. Это также ложится огромным дополнительным бременем на плечи региональных и  местных органов власти и ограничивает их финансовую гибкость. Не делегирование  ответственности и управленческой подотчетности, а традиционная зависимость  от указаний сверху продолжает преобладать  на более низких (в особенности  на муниципальном) уровнях власти. Спонтанный, быстрый рост демократии снизу тормозится забюрократизированными местными органами власти и иерархической политической культурой. Делегирование государственных  полномочий местным органам власти обусловлено федеральными законами и не может оспариваться или отвергаться  муниципалитетами. Формула, в соответствии с которой местные органы власти получают компенсацию за исполнение государственных полномочий, также  не может быть оспорена.

Весьма актуальной остается и проблема формирования и управления бюджетами муниципальных образований. Без расширения прав местного самоуправления по вопросам как доходных, так и  расходных полномочий бюджета принципы местного самоуправления, закрепленные в Конституции, останутся попросту декларированными. Местные бюджеты, при их продекларированной самостоятельности, фактически формируются субъектами Федерации. Собственные доходы составляют незначительную долю в общем объеме доходов местных бюджетов. Недостатком местных бюджетов является низкий уровень собственных доходов по сравнению с отчислениями от регулирующих налогов.

Принят ряд федеральных  законов и более 1300 нормативных  правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Кроме того, наблюдается процесс принятия законов, связанных с передачей органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без их правовой увязки с федеральным законодательством.

Бюджетному федерализму  в России для дальнейшего развития и эффективного действия не хватает  Конституционного закрепления. Существующие пробелы в Конституции, касающиеся общих вопросов бюджета, бюджетного процесса, бюджетного выравнивания и  других, порождают проблемы в текущем  законодательстве (коллизию норм, например). Неопределенность содержания законодательного регулирования, допускает возможность  неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к  произволу, а значит - к нарушению  принципов равенства и верховенства закона.

Взаимодействие между  федеральным и региональными  бюджетами проявляется в полной мере через механизм предоставления межбюджетных трансфертов. В интересах  федерального центра разработать и  довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим  условием выделения финансовой помощи. Оздоровлению региональных бюджетов будет  способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение  «прозрачности» статей бюджета, их соответствие федеральной бюджетной классификации, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов.