Особенности судебной практики по делам о судебной защите прав местного самоуправления

Глава 2. Судебная защита как важнейшая гарантия прав местного самоуправления

2.1. Система гарантий  местного самоуправления

Конституция РФ в ст. 133, а  также Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают систему гарантий местного самоуправления⁹:

1. судебная защита прав местного самоуправления. Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, а также общественных объединений;
2. гарантия компенсации дополнительных расходов  возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими указанные решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов в пределах средств, переданных им в качестве компенсации (ст. 4 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»);
3. запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституции  РФ  и  федеральными законами. Данный запрет означает, что законодательное регулирование местного самоуправления субъектами Российской Федерации не может сужать объем прав местного самоуправления, прав граждан на осуществление местного самоуправления, определенный федеральным законодательством;
4. обязательность решений местного самоуправления. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;
5. обязательное рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления. Такие  обращения подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.¹⁰

Ответственность органов  и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в  результате утраты доверия населения. Эта ответственность реализуется в принятии населением решения о расформировании органа местного самоуправления, отзыве должностного лица местного самоуправления.

Ответственность перед государством наступает в случае нарушения  органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ и  иного федерального законодательства, конституции (устава) и иного законодательства субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. Если факты  нарушений органами и выборными  должностными лицами местного самоуправления законодательства, устава муниципального образования установлены судом, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться в соответствующий суд за заключением  о признании несоответствия деятельности органа или выборного должностного лица местного самоуправления законодательству и уставу муниципального образования.¹¹ Такое заключение суда является основанием для рассмотрения законодательным органом субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа или выборного должностного лица местного самоуправления. Данное решение законодательный орган субъекта Российской Федерации принимает в форме закона.

2.2. Место судебной защиты в системе гарантий прав местного самоуправления

Важное место в системе  гарантий прав местного самоуправления занимает судебная защита. Граждане, проживающие  на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные  лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный  суд иски о признании недействительными  нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной  власти и государственных должностных  лиц, органов и должностных лиц  местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, а также  общественных объединений; Демократические преобразования, происходящие в России в последнее десятилетие, обусловили заметное ускорение процесса создания самоуправленческих институтов и механизмов их правовой защиты.¹²

Конституция Российской Федерации 1993 года и Европейская Хартия о  местном самоуправлении 1985 года закрепляют в качестве одной из основных гарантий местного самоуправления право на судебную защиту, в связи с чем, в условиях дальнейшего развития институтов местного самоуправления в России, особую значимость приобретают исследования теории и  практики судебной защиты прав местного самоуправления.¹³ В свете начавшегося реформирования системы местного самоуправления актуальным представляется проведение широкого сравнительно - правового анализа с существующими механизмами судебной защиты прав местного самоуправления в зарубежных странах, а также исследование нормативного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 года. Судебный процесс важен не только для установления истины. В рассмотрении той или иной коллизии население муниципального образования, являющееся основным субъектом права на местное самоуправление, видит конкретный результат деятельности органов местного самоуправления, поэтому любой выигранный в интересах населения муниципального образования судебный спор наглядно демонстрирует желание и возможность органов и должностных лиц местного самоуправления отстаивать интересы территориальных сообществ.

Кроме того, применение средств судебной защиты может принести ощутимую экономическую пользу территориальным сообществам. В данном случае речь идет прежде всего о конфликтах связанных с бюджетными' отношениями. Активная позиция органов и должностных лиц местного самоуправления в бюджетных спорах с субъектами Федерации может дать ощутимые результаты и сохранить значительные средства муниципальных бюджетов.¹⁴

Существующее на данный момент законодательство о местном самоуправлении зачастую является декларативным и  порой возникают пробелы и  противоречия в правовом регулировании. Несмотря на тот факт, что в России, согласно превалирующим научным  представлениям, судебный прецедент  не признается одним из источников права, тем не менее, существующая судебная практика по вопросам местного самоуправления играет важную роль в качестве субсидиарного источника формирования правовой основы местного самоуправления, позволяющего уяснить субъектам права на осуществление местного самоуправления и органам государственной власти толкование противоречий и пробелов в нормах муниципального права.¹⁵ Чем обширней судебная практика и больше обобщений, разъяснений и обзоров судебной практики, сделанных высшими органами судебной власти, тем всесторонней и детальнее будет правовая регламентация деятельности местного самоуправления, тем проще и быстрее вносить изменения и дополнения в существующее законодательство и принимать новые законы как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах Федерации.

Глава 3. Особенности  судебной практики по делам о судебной защите прав местного самоуправления

3.1. Особенности судебной практики по организационным основам местного самоуправления

ВЕРХОВНЫЙ СУД  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 21 апреля 2010 г. N 5-Г10-32

Судебная коллегия по гражданским  делам Верховного Суда Российской Федерации  в составе:

председательствующего В.Н. Пирожкова,

судей В.Б. Хаменкова и  Л.А. Калининой

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по частной  жалобе П. на определение Московского  городского суда от 9 февраля 2010 года, которым  прекращено производство по делу по ее заявлению о признании недействующими отдельных положений Закона города Москвы от 31 мая 2006 года N 21 "Об обеспечении  жилищных прав граждан при переселении  и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве".

Заслушав доклад судьи  Верховного Суда Российской Федерации  Хаменкова В.Б., объяснения П. и ее представителя Б., поддержавших доводы частной жалобы, возражения против жалобы представителей Московской городской  Думы и мэра Москвы М. и К., Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

31 мая 2006 года Московской  городской Думой принят и Мэром  Москвы подписан Закон города  Москвы N 21 "Об обеспечении жилищных  прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве".

Закон официально опубликован  в изданиях "Вестник Мэра и  Правительства Москвы", N 35 от 21 июня 2006 года, "Тверская, 13", N 78 от 29 июня 2006 года, "Ведомости Московской городской  Думы", N 6 (ст. 129) от 12 июля 2006 года.

В соответствии со статьей 3 указанного Закона гражданам, освобождающим  жилые помещения, занимаемые ими  по договорам социального найма, найма, безвозмездного пользования, или  которым жилые помещения (жилые  дома) принадлежат на праве собственности, предоставляются благоустроенные  жилые помещения в жилищном фонде  города Москвы соответственно по договору социального найма, найма, безвозмездного пользования или в собственность  в районе проживания. Район проживания - территория, ограниченная внешней  границей районов города Москвы, прилегающих  к району города Москвы, в котором  расположен жилой дом, подлежащий освобождению. При этом эти районы города Москвы должны находиться в одном административном округе города Москвы (часть 1).

Предоставление жилого помещения  вне района проживания осуществляется на основании письменного заявления  граждан (часть 2).

Часть 1 настоящей статьи не подлежит применению при переселении  граждан в Центральном и Зеленоградском административных округах города Москвы, где переселение осуществляется в границах этих административных округов (пункт 1 части 3 статьи 3 Закона).

П. обратилась в суд с  заявлением о признании пункта 1 части 3 статьи 3 Закона города Москвы от 31 мая 2006 года N 21 недействующим, указав на его противоречие статьям 13, 14 и 32 Жилищного кодекса РФ и нарушение  своего права на получение нового жилья в районе "Арбат" Центрального административного округа города Москвы, на территории которого она проживает.

Определением Московского  городского суда от 9 февраля 2010 года производство по настоящему делу прекращено.

В частной жалобе П. ставит вопрос об отмене определения суда, считая его незаконным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы частной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит  оснований к отмене определения  суда.

В соответствии с частью 8 статьи 251 ГПК РФ судья отказывает в принятии заявления, если имеется  вступившее в законную силу решение  суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового  акта органа государственной власти по основаниям, указанным в заявлении.

В силу разъяснений пункта 11 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных  правовых актов полностью или  в части" судья отказывает в  принятии заявления в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 134 или частью 8 статьи 251 ГПК РФ в случаях, когда  имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена  законность того же нормативного правового  акта или той же его части, поскольку  при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет  соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части  нормативным правовым актам, имеющим  большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том  числе не указанным в заявлении (часть 3 статьи 246, статья 248, часть 8 статьи 251 ГПК РФ). В случае, когда акт  или часть акта, законность которых  уже проверена судом, оспаривается другими лицами, требования которых  основаны на иных доводах, не обсуждавшихся  судом первой инстанции, в принятии заявления также должно быть отказано.

Прекращая производство по данному  делу, суд, руководствуясь изложенными  положениями действующего процессуального  законодательства, правомерно исходил  из того, что законность оспариваемого П. положения пункта 1 части 3 статьи 3 Закона города Москвы от 31 мая 2006 года N 21 была предметом судебной проверки.

Решением Московского  городского суда от 23 января 2007 года, вступившим в законную силу, Н., Р., В., В.И. отказано в удовлетворении их заявлений об оспаривании отдельных положений  Закона города Москвы от 31 мая 2006 года N 21, в том числе, оспариваемого  П. пункта 1 части 3 статьи 3 указанного Закона.

Доводы частной жалобы П. изложенного не опровергают.

В частной жалобе П. указывает  на то, что в силу положений статьи 220 ГПК РФ производство по делу может  быть прекращено только в том случае, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по спору  между теми же сторонами, о том  же предмете и по тем же основаниям, в то время как она участия  в вышеуказанном деле не принимала.

Между тем, в соответствии со статьей 246 ГПК РФ дела, возникающие  из публичных правоотношений, рассматриваются  и разрешаются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главой 23, главами 24 - 26 Кодекса и другими федеральными законами.

Положения части 8 статьи 251 ГПК  РФ, включенной в главу 24 ГПК РФ, определяют специальные правила отказа в  принятии заявления (прекращения производства по делу) при наличии вступившего  в законную силу решения суда, которым  проверена законность оспариваемого  нормативного правового акта.