Основные факторы, определяющие особенности муниципального хозяйства

С другой стороны, органы управления муниципальным хозяйством выступают в роли подрядчика, исполняющего государственные функции, которые оплачиваются государством. Прежде всего, это касается функций, исполнение которых невозможно централизованными государственными структурами. Это учет движения населения и собственности, организация повседневных контактов с населением по вопросам, отнесенным к ведению государства (социальное обеспечение и др.). Организация подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства и создает базу для эффективной деятельности самих органов государственной власти всех уровней. Таким образом, муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности и, прежде всего, в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства - общественным характером использования результатов деятельности [4].

 

1.2 Муниципальная собственность как основа муниципального хозяйства

 

Муниципальная собственность включена в систему местного хозяйства, то есть представляет собой его основу и является необходимым элементом местной экономики. Включение муниципальной собственности в систему местного хозяйства обусловливается:

- территориальной обособленностью муниципальной собственности в границах, совпадающих с границами первичного административно-территориального образования и составляющих естественный территориальный предел развития местного хозяйства;

- направленностью функционирования объектов муниципальной собственности на удовлетворение потребностей в общественных благах и услугах местного населения, на что также ориентированы все предприятия производственной и непроизводственной сфер местного хозяйства.

На базе муниципальной собственности формируется муниципальное хозяйство, границы которого значительно меньше местного хозяйства. Местное хозяйство традиционно рассматривается как совокупность предприятий, организаций, объектов и структур, расположенных на территории города, ориентированных на местный рынок, обеспечивающих устойчивое функционирование определенной территории и удовлетворяющих потребности населения. Объединять оба эти понятия местное и муниципальное хозяйства нет необходимости. В свое время эта точка зрения была отражена в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления и местного хозяйства» (1990): «Местное хозяйство состоит из предприятий, объединений, организаций, учреждений, объектов производственной и социальной инфраструктуры, являющихся коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы» [29].

Подобный подход объединяет между собой понятия местного хозяйства и муниципальной собственности, но это сравнение не соответствует реальной экономической ситуации в странах с рыночной экономикой, где исключительно на местный рынок в рамках муниципального образования работает значительное количество предприятий частного сектора, то есть местного хозяйства. Поэтому категориально определяющим признаком для местного хозяйства должна быть не форма собственности, а масштабы, продуктовая направленность, территориальные границы сбыта товаров и услуг, а также уровень подчиненности определенным органам государственного управления.

Муниципальное же хозяйство представляет совокупность предприятий и учреждений, которые осуществляют на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, и являются объектом муниципальной собственности, либо предприятий и учреждений, в уставном капитале которых участвуют органы местного самоуправления. Важнейшим критерием разграничения муниципального и других видов хозяйства, помимо участия в собственности, становится направленность хозяйственной деятельности на удовлетворение общественных потребностей данного территориального образования путем производства общественных благ.

Элементами муниципального хозяйства можно считать также бюджетный процесс на муниципальном уровне, классификацию доходов и расходов местного бюджета, а также муниципальный кредит.

Для решения всех вопросов, связанных с жизнеобеспечением населения, проживающего на данной территории, содержанием инженерной и социальной инфраструктур муниципального хозяйства финансовая автономия местного бюджета должна составлять не менее 70-75%. В качестве примера, необходимо отметить: доля финансовой автономии местного бюджета в ряде европейских стран составляет около 85%. Способность к расширенному воспроизводству муниципального хозяйства определяется высокой степенью автономии местного бюджета [5].

Муниципальное хозяйство, являясь комплексным по сути, то есть, включая в себя многие общественные отрасли и производства, определенным образом связанные между собой, не обладает, как правило, гармоничной структурой. Каждое муниципальное образование представляет собой хозяйственный комплекс, в котором выделяются главные отрасли - те, на которых специализируется муниципальное образование. С этими отраслями связана и инфраструктура муниципальных образований. Различия состоят в размерах территории, в ресурсном обеспечении, в составе населения, все это играет существенную роль при управлении муниципальным образованием. В то же время структура муниципального хозяйства должна быть достаточно разнообразной и должна включать различные хозяйственные и социальные комплексы, необходимые для всестороннего развития территории: это сферы промышленности, строительства, агропереработки, торгово-сервисного, жилищно-коммунального и культурно-бытового хозяйства. Поэтому одной из главных задач в рамках муниципальной экономики является повышение комплексности в развитии экономики каждого муниципального образования. Получается, что проблема повышения эффективности управления муниципальной экономикой должна рассматриваться в рамках концепции совершенствования местного самоуправления в целом. Поэтому разработка концепции развития муниципальной экономики является необходимой основой решения многих задач на уровне муниципального образования [30].

Под управлением муниципальной собственностью понимается осуществление от имени и в интересах населения деятельности органов местного самоуправления по реализации в рамках их компетенции владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а так же разработка механизмов всестороннего социально-экономического регулирования сферой муниципальной экономики. Характеризуя муниципальную экономику, необходимо отметить, что она включает в себя два сегмента:

1) хозяйственно-имущественный комплекс, производящий на территории муниципального образования общественные, совместно потребляемые блага;

2) экономический, рыночный комплекс, способный к расширенному воспроизводству и тем самым готовый приносить муниципальному образованию доход.

Разграничение этих сегментов муниципальной экономики обусловлено спецификой продукта, производимого в рамках муниципального сектора и нацеленного на производство общественно значимых и социально-приоритетных продуктов, а также нестоимостным характером присвоения объектов муниципальной собственности.

Решение проблемы увеличения собственных доходов муниципального хозяйства возможно за счет повышения эффективности использования муниципальной собственности и за счет развития сети муниципальных предприятий. Таким образом, развивая коммерческую деятельность системы унитарных предприятий, муниципальная экономика ставит две цели:

1) получение дополнительных доходов в местный бюджет;

2) производство товаров и услуг, в которых нуждается население.

Применительно к каждому предприятию эти цели могут ставиться одновременно или независимо друг от друга [6].

В производстве товаров и оказании услуг на уровне местного хозяйства возможны две ситуации. В одной ситуации в рамках муниципального образования отсутствуют предприятия данного профиля или объем их производства недостаточен, следовательно, одной из главных задач является заполнение этой экономической ниши рынка на местном уровне унитарными предприятиями. В другой ситуации предприятия данного профиля существуют и в достаточном объеме наполняют рынок, а унитарное предприятие создается для регулирования уровня цен за счет конкуренции с предприятиями иных форм собственности [31].

Анализируя возможные источники существования муниципальных предприятий и учреждений, необходимо отметить, что в качестве финансирования могут выступать средства:

- местного бюджета;

- внебюджетных фондов, органов местного самоуправления;

- немуниципальных фондов, образованных с участием органов муниципального управления;

- независимых фондов образованных без участия органов муниципального управления;

- финансово-кредитных организаций;

- средства муниципальных предприятий при использовании самофинансирования и взаимного финансирования, а также привлеченные средства от юридических и физических лиц.

Субъектами финансовых отношении при этом являются:

- местный бюджет: представительный орган муниципального управления;

- муниципальные внебюджетные фонды: муниципальные органы управления фондами, в некоторых случаях в лице представительного органа муниципального управления или главы муниципального образования;

- немуниципальные фонды, образованные с участием органов муниципального управления: органы управления фондов (правления) с участием представителей органов местного самоуправления;

- независимые фонды: органы управления (правления) фондов;

- финансово-кредитные организации: органы управления (правления и советы директоров) этих организаций;

- муниципальные предприятия: руководители муниципальных предприятий, органы местного самоуправления (в соответствии с уставами предприятий);

- другие юридические лица: их органы управления (советы акционеров, советы директоров, правления, директора, владельцы);

- физические лица, то есть граждане.

Поведение тех или иных субъектов финансирования в отношении муниципальных предприятий и учреждений определяется условиями наличия экономических интересов или административной обязанности в отношении данной территории [7].

 

1.3 Основы муниципального управления хозяйственной деятельностью

 

Реализация населением права на местное самоуправление, в том числе и на управление муниципальным хозяйством, возможна либо непосредственно, либо через создаваемые местным сообществом органы местного самоуправления и должностных лиц. Можно рассматривать местное сообщество в целом как представительный «квазиорган», имея ввиду, что существуют процедуры принятия решений в формах прямого волеизъявления (местный референдум, сход).

Сход для небольших сельских поселений, где по различным соображениям нет необходимости избирать представительные органы, может быть довольно устойчивой и систематически применяемой формой волеизъявления. В крупных поселениях, особенно в городах, а также в муниципальных образованиях, объединяющих несколько поселений, прямое участие населения в оперативном управлении муниципальным хозяйством нецелесообразно, точнее, практически невозможно [32].

Поэтому, оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход и т.п.) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения (приобретение, создание, отчуждение и перепрофилирование наиболее значимых объектов муниципальной собственности, принятие планов и программ развития муниципального образования), необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления и, в частности, по управлению муниципальным хозяйством практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных компетенцией, необходимой для исполнения возложенных на них функций.

Таким образом, текущее, оперативное управление муниципальным хозяйством должно осуществляться специально создаваемыми для этого структурами, сформированными из профессионально подготовленных кадров. Функции таких структур управления в муниципальных образованиях выполняют органы местного самоуправления. Они создаются для более широких целей и решения как минимум двух задач: политического (властного) и хозяйственного управления, причем не всегда можно четко разделить эти задачи.

Любые классификации не имеют самостоятельного и абсолютного значения. Они определенный прием, с помощью которого упрощается задача исследования явлений. Поэтому нельзя назвать какие-либо «объективные» основания для классификации. Эти основания формулируются сознательно применительно к тем явлениям, которые исследуются, и тем задачам, которые должны быть решены в процессе исследования [8].

При изучении органов местного самоуправления как субъектов управления муниципальным хозяйством воспользуемся классификацией их по следующим основаниям: способу образования; назначению (степени специализации): предметам ведения; способу принятия решений: типу исполняемых функций.

По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие. Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений, нужно только отметить обязательность выборного органа в муниципальном образовании как одного из основных принципов местного самоуправления, то другие создаются по мере необходимости и в свою очередь могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), но основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам и т.п.

Точно такая же классификация может быть результатом применения другого основания - способа делегирования полномочий. Общепризнанным в демократических государствах считается, что источником и носителем власти является народ. Исходя из этого всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, т.е. выборы являются способом не только образования органов, но и наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или населением непосредственно. Указанный правовой акт может быть общегосударственным или местным (устав муниципального образования) [33].

По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения, понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления, а под органами специального назначения - «отраслевые» органы, т.е. органы, занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной или несколькими из его сфер [9].