Основные факторы и теории формирования местного самоуправления

Таким образом, к основным принципам местного самоуправления относятся: организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и делами государства; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; самостоятельность решения населением всех местных вопросов; соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам; ответственность местного самоуправления перед населением.

Следует отметить, что перечень основных принципов этим не ограничивается. Их число, важность, взаимосвязи и взаимообусловленность зависят от особенностей общественного устройства страны и избранной модели местного самоуправления.

Вне зависимости от того, какой тип регулирования - законодательный или административный - превалирует в той или иной стране, универсальным способом влияния центральных правительств на органы местного самоуправления во всех странах является финансовый контроль.

Одной из главных политических проблем, вызывающих необходимость осуществления финансового контроля за органами местного самоуправления, является стоящая практически перед любым центральным правительством проблема выравнивания, т.е. обеспечение более справедливого распределения финансовых ресурсов между различными органами местного самоуправления одного уровня. Центральные правительства оказываются в сложной ситуации: с одной стороны, необходимо обеспечить общий разумный баланс в распределении и качестве общественных услуг, с другой - очевидны существенные различия в финансовых возможностях местных или региональных властей и соответственно их способности обеспечить такие услуги. Если правительство не хочет возвращения к централизованному предоставлению услуг, то высший уровень власти обязан принимать меры для усиления финансового потенциала тех местных и региональных властей, чьи налоговые возможности ниже среднего уровня или потребности в расходах выше среднего.

Другая проблема, которую центральное правительство обычно стремится решить с помощью финансового контроля - это стимулирование органов местного самоуправления на увеличение предоставления гражданам определенного вида услуг.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                3. Основные системы местного самоуправления

 

Несмотря на общую приверженность принципам либеральной демократии их интерпретация и реализация в системах местного самоуправления конкретных развитых демократических государств различны. Условно можно разделить существующие в них системы местного самоуправления на три основные группы.

Первую группу (условно ее можно назвать французской) составляют системы местного самоуправления в большей или меньшей степени следующие французской, или наполеоновской модели. В своей наиболее чистой форме органы местного самоуправления имеют конституционный статус, но в плане предоставления услуг обычно зависят от помощи и указания со стороны деконцентрированных центральных агентств, находящихся на местном уровне. Таким образом, главный смысл деятельности органов местного самоуправления носит по существу скорее политический, чем функциональный смысл - местное самоуправление касается в большей степени идентичности местного сообщества, его самосознания, а не собственно самоуправления.

Со значительными вариациями в основных характеристиках такой тип системы местного самоуправления, кроме Франции - в Италии, Бельгии, Испании, Португалии и, в определенной степени, в Греции10.

Второй тип системы местного самоуправления может быть определен как английский вариант. В этом случае местные органы власти не имеют конституционного статуса (по крайней мере, на национальном уровне), а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным органом страны (парламентом). Центр не осуществляет всеобъемлющих контрольных функций, и его собственные службы на местах на постоянной основе не переплетены с органами местного самоуправления, скорее центральные власти или в федеративных государствах органы власти субъекта федерации имеют тенденцию изолироваться от местного самоуправления: формально говоря, местные власти, таким образом, обладают высокой степенью автономии по отношению к центру, когда речь идет о повседневной деятельности. Английская группа включает кроме Великобритании - Ирландию, а за пределами Европы - Канаду, Австралию, Новую Зеландию и, с определенными оговорками, США11.

Третий тип местного самоуправления - это северо- и центрально-европейский вариант. Здесь отношения между центром и местами в широком плане напоминает те, которые существуют в английской модели, особенно в отношении акцентирования, функциональных возможностей мест. Но в отличие от английской формы, равный акцент делается на местной демократии. Другими словами, органы местного самоуправления обычно получают функциональную общую компетенцию над специфическими властными полномочиями, гарантированными законодательными актами. В этом отношении данный тип является наиболее децентрализованным из всех трех и в определенной степени обязан этому прусской традиции XIX века. Эта традиция также находит свое выражение в большом значении, которое придается установлению жестких процедурных правил, регулирующих отношения между различными уровнями управления12.

Таким образом, система местного самоуправления - обусловленный особенностями политической системы страны, историческими условиями развития ее государственности тип местного самоуправления, отличающийся спецификой взаимоотношений с центральными и местными (региональными) органами государственной власти, формами участия местных сообществ в осуществлении власти13.

Принято различать три основные системы местного самоуправления, которые сложились в XIX в. и функционируют в современных условиях: 1) англосаксонская, характеризующаяся тем, что муниципалитеты самостоятельно (без влияния представителей центрального правительства на местах) осуществляют власть в пределах своих полномочий. Вмешательство представителей центрального правительства допускается лишь в случае выхода органами местного самоуправления за пределы своих полномочий; 2) французская - система местного самоуправления, допускающая контроль центральной власти посредством специально назначаемых представителей (такой контроль возможен и в иных формах); 3) германская - система самоуправления, при которой органы местного самоуправления наделяются полномочиями, осуществляют их по поручению государства, а территориальные общины самостоятельно и под свою ответственность, руководствуясь законами, выполняют задачи соответственно своему статусу.

           

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Неоднозначность, а точнее двусмысленность отдельных положений российского муниципального права есть фактор отсутствия в нем единого понимания природы местного самоуправления и его органов, их общественной, государственной, государственно-общественной, общественно-государственной сути. В государственно-правовой концепции формирования и развития местного самоуправления прослеживается явная недооценка, неполное понимание необходимости наличия гражданственности и коллективного действия, а также того, что если граждане пребывают в состоянии дезорганизации, политической апатии и не располагают в муниципальном образовании сетью деятельных общественных структур, то в местном сообществе не будет подлинного самоуправления. Не случайно и дискуссия об отношении местного самоуправления к понятию «власть», об отношении органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, развернутая в период подготовки Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», свелась не к поиску надлежащего баланса децентрализации и деконцентрации государственной власти при самостоятельности местного самоуправления, связанного лишь законом и судебным контролем, а к обоснованию теории местного самоуправления как одной из форм организации государственного управления на местах, являющейся частью общей государственной системы. 14

Если органы местного самоуправления не есть органы государственной власти, то, что это - общественная власть? некая смешанная власть? вообще не власть? Не сочетает ли в себе местное самоуправление два исходных начала - государственный тип самоуправления и общественное самоуправление? А, может быть, сама идея негосударственной природы местного самоуправления – это всего лишь миф, созданный на основе устаревшей западной концепции местного самоуправления, и местное самоуправление есть не что иное, как государственная власть особого рода? Здесь характерно замечание Р.Г.Абдулатипова о том, что «местное самоуправление не является государственным только в том смысле, что основой его установления является не государство, а местное сообщество. Вместе с тем, поскольку эти органы санкционированы государством и функционируют на базе ого законов, они включены в систему государственного управления».

При отнесении местного самоуправления не столько к сфере самоорганизации населения, сколько к специфическому уровню власти, а также при характеристике органов муниципальных образований и как органов государственной власти и как местного самоуправления обычно мотивируют следующим образом: то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не означает, что местное самоуправление автономно от государства и противостоит ему. Этот принцип означает не свободу от государства, а свободу внутри его. Ведь местное самоуправление развивается на основе и в соответствии с законами государства, при государственной поддержке и государственных гарантиях. Все государственные органы, должностные лица, предприятия и учреждения, граждане и их общественные объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления. Необходимо учитывать, что территория муниципального образования есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства. 15

Местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики на основе сочетания местных и государственных интересов. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. У органов местного самоуправления есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно управление. Органы местного самоуправления не обладают «компетенцией устанавливать свою компетенцию», т.е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий. Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти следует трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения публичной власти «по вертикали».

Выявить элементы эффективного управления на местах в их совокупности и во взаимодействии означает исследовать основные методологические, теоретические и организационные аспекты процесса обеспечения всей полноты и качества, предоставляемых населению услуг в контексте осуществления и развития народовластия в системе местного самоуправления. Выявить же элементы оптимизации государственного участия в реализации органами местного самоуправления своих полномочий означает исследовать методологические, теоретические и организационные аспекты снятия возможных рисков (политические кризисы, социально-экономическая нестабильность, экологические катастрофы) в обеспечении достойного уровня и качества жизни населения в контексте реализации органами государственной власти экономической и социальной политики, политики безопасности.16

В такой структуре целеполагания гипотетически присутствует возможность актуализации процессуальной стороны находящихся в распоряжении органов местного самоуправления полномочий, а также конституционно-правых норм государственного контроля и регулирования.

Список литературы

 

1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Закон о МСУ) от 06.10.2003 N 131-ФЗ//СИС «Гарант».

2. Европейская хартия о местном самоуправлении. Совет Европы, Страсбург, 2008.
3. Андрианов В. Государственное управление: мировой опыт и российские реалии // Общество и экономика. - 2001. - N 11-12.
4. Артемов А. Модернизация государственного управления экономикой / А.Артемов, А.Брыкин, В.Шумаев // Экономист. - 2008. - N 2.
5. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. - М.: МГУ, 1971.
6. Борисенко А. Обновление системы государственного управления экономикой / А.Борисенко, Н.Борисенко // Экономист. - 2003. - N 9.
7. Васильев А.А. Муниципальное управление: понятия, термины, библиография / А.А. Васильев. – Изд. 2-е, исп. и доп. – Н.Новгород: Гладкова О.В., 2006.
8. Васильев А.А. Муниципальное управление: Курс лекций. Изд. 5-е исправ. и доп. - Н.Н.; ИП Гладкова О.В., 2005.
9. Вольский А. Условия совершенствования управления экономикой // Экономист. - 2001. - N 9.
10. Гаврилов А.И. Проблемы повышения эффективности местного самоуправления. - М.: БЕК, 2007.
11. Гарверт Р.  Финансовая  автономия  органов  местного  самоуправления  в  ФРГ // Государство  и  право. №3  1992.
12. Гладышев А.В. Правовые основы местного самоуправления. - М., 2006.
13. Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник/ Под общ. ред. В.И. Кушлина и Н.А. Волгина.-М.: Экономика, 2001.
14. Дубровский А.Ю. Основы государственного управления инновационной деятельностью // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). - 2008. - N 4.
15. Дульщиков Ю.С. Региональная политика и управление. - М, 2007.
16. Коркунов Н.М. Русское государственное право. - Спб., 1909. Т.2.
17. Кулькова, В. Анализ состояния бюджетов муниципальных образований в республике Татарстан в условиях муниципальной реформы и разграничения доходных и расходных полномочий / В. Кулькова// Региональная экономика. - 2008. - №1.
18. Лебедева Т.П. Каким быть глобальному управлению? // Вестн. Моск. ун-та. Сер.21. Управление (государство и общество). - 2006. - N 1.
19. Львутина, Е.Программы поддержки муниципалитетов / Е. Львутина // Практика муниципального управления. – 2007. - №11.
20. Маслов, Д. Система ЭПУС как механизм повышения эффективности государственного и муниципального управления / Д. Маслов, Короленко А., Смирнов В.// Государственная служба. - 2007. - № 6.
21. Мацнов Д.А. и др. Анализ экономического взаимодействия регионов России // Проблемы прогнозирования. - 2005. - № 7.
22. Орешин В.П. Государственное регулирование национальной экономики (в вопросах и ответах): Учеб. пособие. - М.:ИНФРА-М, 2000.
23. Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992.
24. Фомина В.П. Система государственного управления: Учеб. пособие. - М.: Изд-во МГОУ, 2000.