Организационно- правовые основы муниципальной службы в РФ

б) в органах местного самоуправления;

в) в государственных  учреждениях и предприятиях (почта, железные дороги и др.).

Таким образом, разграничение между публичной  и частной службой лежит прежде всего в области целеполагания. Соответственно, для решения вопроса о правомерности отнесения муниципальной службы к публичной, и о месте муниципальной службы в системе публичной службы, необходимо определить цель и вытекающие из нее функции муниципальной службы.

Муниципальную служебную деятельность можно отнести к категории "социальное управление", которая рассматривается как процесс целенаправленного воздействия особой группы работников - управляющих на социальные процессы, коллективы, классы для достижения поставленных целей. Основным и начальным элементом этого вида деятельности, как и любой другой управленческой деятельности, является определение цели управления –желаемого, возможного и необходимого состояния системы, которое должно быть достигнуто.

Поэтому в первом приближении можно говорить об основной цели муниципально-службеной деятельности как об удовлетворении жизненных потребностей жителей муниципального образования.

Более сложен вопрос с функциями муниципальной службы. В научной литературе исследованию функций муниципальной службы не уделялось особого внимания. В качестве одного из немногих примеров можно вспомнить лишь диссертационное исследование С.Ю. Фабричного. В то же время различными исследователями достаточно широко исследовались функции социального управления, составной частью которого является муниципальное управление.

Чтобы определить, какие функции присущи муниципальной  службе как социальному институту, необходимо ответить на несколько вопросов: что есть функция? что есть функция  управления? что есть функция муниципального управления?

В научной литературе, связанной с исследованием управления, также нет единства в понимании функций управления и их классификации. Термином “функция” часто обозначаются понятия “задача”, “компетенция”, “принцип”, “права”, «цель» и т.п. Это свидетельствует о том, что учение о функциях управления остается еще недо­статочно разработанным участком теории и практики управления.

В различных  науках функцию, особенно при анализе  систем биологической и социальной природы, характери­зуют обычно как  отражение, проявление свойств какого-либо объекта во взаимоотношениях с другими объектами. Однако, как подчеркивает Г.В. Атаманчук, перенос этого общенаучного (правильного) представления о функциях в социальное управление осуществляется подчас без должного учета специфики по­следнего. Ведь суть функционирования управляющей подсистемы состоит не только и не столько в поддержа­нии ее “гомеостазиса”, в ее сохранении и обеспечении целостности, сколько в формировании и реализации управляющих воздействий, с помощью и на основе ко­торых происходит движение управляемой подсистемы.

Понятие "функция" в научной литературе употребляется  в разных значениях и может  означать способность к деятельности и саму деятельность, роль, свойство, значение, компетенцию, задачу, зависимость  одной величины от другой и т.д. Такую множественность характеристик можно объяснить тем, что это понятие не является в чистом виде обществоведческим, а заимствовано из естественных наук и наполнено новым смыслом. "Толковый словарь русского языка" определяет функцию как работу, производимую органом, организмом; обязанность, круг деятельности (применительно к служебной деятельности). Функция в теории государства и права означает "направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение".

Очень часто  происходит смешение отнюдь не одинаковых по смысловой нагрузке понятий «цель», «задача» и «функция». Отдельные  авторы исходят из того, что в  большинстве случаев термин «задачи» можно употреблять в узком  смысле как функции, для выполнения которых политическими властями создаются те или иные публичные службы.

Следует, однако, функции отграничивать от задач. В частности, известный польский социолог Ян Щепаньский понимает задачи как определенные действия, которые  должны вызывать желаемые следствия, функции – следствия, вызываемые этими действиями. В задачах всегда формируется конкретная цель, которая должна быть достигнута в процессе управления и которой подчинены все составные элементы управления, включая и его функции. В этом смысле функция не может быть отождествлена с задачами (целями), поскольку, являясь определенным видом деятельности, она предопределяется целями данной деятельности.

Как отмечает В.Б. Аверьянов, отнюдь не функции, а именно цели и задачи являются базовым структуроформирующим фактором. Однако любая задача реализуется путем осуществления функций. Конечный смысл целевого подхода заключается в возможности определения на его основе всех функций, необходимых для выполнения целей и задач организации как системы. Поэтому следует говорить не о сопоставлении и противопоставлении функционального и целевого подхода, а о дополнении и усилении функционального подхода целевым аспектом.

Таким образом, мы можем определить функцию как  основное направление деятельности субъекта или объекта системы, в котором выражается его сущность и социальное назначение, цели и задачи.

Существуют  различные точки зрения на этот вопрос. Проблема функций управления широко освещается в социально-управленческой, экономической и юридической литературе. В последнее время наиболее важные ее аспекты стали предметом специальных монографических и диссертационных исследований. Однако в целом единого понимания этого термина еще не достигнуто.

Швейцарский автор  Г. Кендэ считает, что заслуга  введения в теорию и практику организации предприятия понятия функции принадлежит Файолю – основателю классической школы управления. В современной западной литературе по управлению предприятием нет четкого разграничения в понятиях функции, функции управления предприятием, функ­ции предприятия, функции организации управления и т.д.

Известный французский  экономист Дж. Обер Крие говорит  о социальной функции предприятия, о функ­ции-цели, функции-задаче, функции-операции, о функ­циях как видах деятельности; он различает важнейшие (основные) и дополнительные функции.

В.Г. Афанасьев  функциями называет операции и действия, составляющие стадии управления, которые  в совокупности своей представляют содержание управ­ленческого процесса. К ним он относит: выработку и  принятие решения, организацию, регулирование, кор­ректирование, учет и контроль.

Г.И. Петров правильно  рассматривает функции как составные  части управления, но предлагает именовать  первые “элементами” управления, учитывая, что самоуправление есть социальная функция. Представляется, что замена “функций” термином “элементы” не уточняет, а, напротив, как бы “размывает” понятие функций управления, поскольку элементами можно называть не только функции, но и многие другие стороны управленческой деятельности, в частности ее стадии и методы.

В.М. Манохин  под функцией управления понимает «такую часть регулирования деятельности социально-общественного объединения, которая имеет относительно обособленный и самостоятельный характер и  свою целеустремленность».

Своеобразен подход В.А. Юсупова: “Функции управления можно охарактеризовать как потенциальную возможность или необходимость действовать определенным образом в определенных условиях”. Наряду с этим он вводит понятие “реализация функций управления”. Это – пишет он – “процесс материализации потенциальной возможности или необходимости, т.е. непосредственная деятельность, которая может осуществляться в самых различных формах”.

Выясняя природу, сущность и содержание функций государственного управления, интересную позицию занял В.Б. Аверьянов, определяя функции управ­ления как “относительно самостоятельные и однородные части содержания управленческой деятельности, в кото­рых выражено властно-организующее воздействие субъекта управления, направленное на обеспечение жизненно важных потребностей взаимодействующего с ним и адек­ватного ему управляемого объекта”. Эта позиция наиболее близка к занимаемой нами и будет более подробно рассмотрена, когда речь зайдет о структурно-функциональных связях должностных лиц.

Как правильно  отмечает Ю.М. Козлов, функции управления вытекают непосредственно из его целей и определяются ими. Следовательно, функции государственного управления непосредственно связаны и определяются целями, а значит и функциями государства. Таких же взглядов придерживается и Л.А. Морозова, которая среди признаков функций государственного управления выделяет непосредственную связь между сущностью государства и его социальным назначением, которая реализуется через функции, а также направленность функций на выполнение задач и целей государства.

Вместе с  тем представляется, что раскрытие  социальной природы функций органа управления не исчерпывается исследованием  наиболее общих характеристик, вытекающих из сущности функций государственного управления. Это объясняется тем, что реально существующие функции органа управления производны от вполне определенных функций управления. В.Б. Аверьянов подчеркивает, что дифференциация функционального содержания государственного управления, будет иметь научную ценность лишь при условии методологически правильного и практически значимого основания, критерия такой дифференциации. В качестве такого критерия он предлагает детерминированность функций жизненно важными потребностями управляемого объекта.

Зная основные потребности любого управляемого объекта  и взяв за критерий характер соответствующих этим потребностям целей (задач), он выделяет некоторые наиболее общие функции управления. Такими наиболее общими функциями управления В.Б. Аверьянов считает следующие:

1) функция обеспечения  надлежащей организационной оформленности объекта;

2) функция обеспечения  объекта целеполагающей (ориентирующей)  информацией;

3) функция обеспечения  объекта ресурсами и условиями,  необходимыми для его нормальной  деятельности;

4) функция обеспечения  постоянной согласованности деятельности объекта.

Перечисленные функции соответствуют наиболее общим целям управляющего субъекта. Последние в свою очередь представляют собой, как уже отмечалось, блоки  более конкретных задач, которые  детализируют соответствующие цели. Следовательно, в зависимости от характера этих задач возможна дальнейшая градация функций управления.

Таким путем  идут многие авторы. Например, Ю.А. Тихомиров  функциями процесса управления считает: а) организацию управляющей системы

б) выбор целей

в) прогнозирование

 г) планирование

 д) информацию

е) решение

ж) организационную и массовую деятельность

 з)контроль

и) оценку эффек­тивности управления.

Девять функций  должны отразить процесс приведения в движение системы управления, охарактеризовать связи его элементов, которые охваты­вают решения, действия с информацией, планирование и т.д.

В классической монографии по менеджменту функции  управления подразделяются на функции:

- стратегического  планирования;

- планирования  реализации стратегии;

- организации  взаимодействия;

- построения организаций;

- мотивации;

- контроля

Г.И. Петров выделяет управленческие функции в сле­дующем наборе: подбор, расстановка и воспитание кад­ров, информация, прогнозирование, планировании, ре­гулирование. Он рассматривает  и управленческий цикл в составе этапов: выработка и принятие решения, их ис­полнение, контроль, отчетность об исполнении.

Предмет правового  регулирования в пределах процес­са  управления В.А. Юсупов определяет в  перечне сле­дующих элементов: организация  информационных процессов, организация отношений, подбор и расстановка кадров, ориентация, организация методов управления, координация, контроль.

Г.В. Атаманчук  относит к общим функциям управления: организацию, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль.

Проанализировав достаточное количество работ, можно выделить функции, которые указывают большинство авторов. Наиболее часто указываются такие функции, как прогнозирование, планирование, подбор и расстановка кадров, информационное обеспечение, финансирование, организация, регулирование, координация и контроль. Многие споры сводятся к тому, считать или не считать какую-либо функцию самостоятельной, называть ее так или иначе и т.д.

Однако, как  подчеркивает Ю.М. Козлов, суть дела состоит  “не в том, чтобы назвать функции, а в том, чтобы с достаточной степенью обоснованности и четкости определить служебное назначение каждой из них. Эта задача может быть решена на основе выделения основного, что характерно для деятельности по управлению вообще”. А этим основным является характер наиболее общих целей управления, вытекающих из содержания жизненно важных потребностей объекта управления.

Рассмотрение  природы функций органа управления позволяет перейти к анализу  последних как менее общего понятия  по сравнению с “функциями управления”. Речь идет, другими словами, о переходе от общего к частному. Поскольку функции органа управления производны от функций управления, постольку на понятие первых полностью распространяются все основные характеристики понятия функций управления. Общее в них проявляется, во-первых, в содержании, характере отражающих свойств управления, ибо и те и другие являются управляющим воздействием государства; во-вторых, в на­правленности, целевом назначении – их смысл оказывать влияние на развитие общественной системы, обеспечи­вать выполнение актуальных государственных задач. Тем не менее функции органов управления имеют свои отличия и особенности. Как подчеркивает В.Б. Аверьянов, главная специфика функций органа управления обусловливается необходимостью их правовой регламентации, характеристика которой раскрывает важнейшие отличительные особенности, позволяющие составить достаточно полное научное представление о функциях органа управления.