Обусловленность муниципальной реформы, её задачи и основные направления

Рассмотрим некоторые  из них несколько подробнее.

2.1. Переход к двухуровневой территориальной  организации местного самоуправления.

Самым принципиальным изменением по сравнению с прежним базовым  законом стало введение на большей части территории РФ так называемой «двухуровневой» организации местного самоуправления. При этом в крупных городах была сохранена одноуровневая модель местного самоуправления.

Новым законодательством  предусмотрены три основных типа муниципальных образований:

- поселение (городское либо сельское);

- муниципальный район;

- городской округ.

Закон 131-ФЗ установил и  такую форму организации местного самоуправления, как внутригородская территория, но только для городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга.

Считается, что двухуровневое местное самоуправление, где поселения составляют нижний уровень, а муниципальные районы – верхний, позволяет сочетать приближенность местной власти к населению (за это «ответственен» поселенческий уровень) с достижением экономической эффективности при предоставлении муниципальных услуг, что не всегда может быть обеспечено на уровне поселений. Последнее обусловлено тем, что значительное число услуг выгодно предоставлять только при большом масштабе деятельности. Поэтому предоставление таких услуг целесообразно организовать на районном уровне. Причем в рамках двухуровневой структуры каждый уровень местного самоуправления сохраняет самостоятельность по решению закрепленных за ним вопросов местного значения. Будучи самостоятельным уровнем власти, поселения не могут и не должны находиться в подчинении районов.

Городские округа представляют собой одноуровневую модель местного самоуправления. Они не входят в состав муниципальных районов, хотя и могут выступать административным центром района. Городские округа формируются в первую очередь на базе крупных и средних городов и самостоятельно выполняют функции как поселенческого, так и районного уровня. Статус городского округа также в обязательном порядке получают наукограды и закрытые административно-территориальные образования.

Поскольку реализация Закона 131-ФЗ требовала большой подготовительной работы не только по определению границ и статуса новых муниципальных образований, но и по разработке их уставов, проведению муниципальных выборов, решению вопросов по передаче собственности между различными уровнями власти для обеспечения новых полномочий и т.д., датой вступления Закона в силу было установлено 1 января 2006 г. При этом Глава 12 Закона, названная «Переходные положения», начала действовать со дня его официального опубликования 8 октября 2003 г.

В рамках этого периода  был установлен детальный график принятия тех или иных решений, необходимых  для полноценного вступления Закона в силу.

В части изменения территориальных  основ местного самоуправления подготовка к введению Закона 131-ФЗ осуществлялась в целом достаточно успешно, хотя и несколько медленнее, чем это  было предусмотрено законодательством. Границы муниципальных образований и их статус должны были быть определены субъектами Российской Федерации до 1 января 2005 г., а сделано это было к 1 марта 2005 г.

В результате, по данным Министерства регионального развития, количество муниципальных образований увеличилось более чем вдвое и составляет 24510, среди которых 1819 муниципальных районов, 520 городских округов, 1823 городских поселений и 20112 сельских поселений. Увеличение произошло в основном за счет сельских муниципалитетов. В России появилось примерно 12 000 новых муниципалитетов, 10 000 из которых – это сельские поселения.

Это очень хорошо прослеживается на примере Чувашской Республики, где до нынешней реформы местного самоуправления насчитывалось всего 26 муниципальных образований: 5 городов и 21 сельский район. Расположенные на территории районов городские и сельские населенные пункты даже формально не обладали основными признаками местного самоуправления, а именно:

- собственной компетенцией (законодательно установленными обязанностями и правами, которые не вправе исполнять другие органы власти);

- выборными органами местной власти и их определенной  организационной самостоятельностью;

- муниципальным имуществом;

- местным бюджетом.

В результате же первого  этапа муниципальной реформы  были образованы еще 7 муниципальных образований со статусом городских поселений в составе муниципальных районов и 284 сельских поселения, каждое из которых объединяет несколько сел, деревень или небольших поселков. Таким образом число муниципальных образований увеличилось до 317, т.е. в 12 раз.

Таким образом, 1 марта 2005 г. можно считать с некоторой  условностью датой окончания  первого, так сказать территориально-организационного, этапа современной муниципальной реформы в России.

2.2. Определение структуры органов  местного самоуправления. Проведение  муниципальных выборов.

Во вновь образованных муниципальных образованиях, где  ранее не было органов местного самоуправления, необходимо было установить процедуры  формирования данных органов. В «Переходных положениях» Закона 131-ФЗ были установлены следующие подходы к решению данного вопроса.

В муниципальных образованиях, где не было проведено местного референдума (схода граждан) по вопросам структуры органов местного самоуправления, региональные органы государственной власти должны были до 31 марта 2005 г.:

•      установить численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований;
• установить сроки полномочий представительных органов первого созыва, а также глав вновь образованных муниципальных образований (но не менее 2 лет);
• определить порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов;
• назначить дату выборов представительных органов, а также глав вновь образованных муниципальных образований.

В районах области повсеместно  была сохранена система прямого  избрания населением депутатов в представительный орган муниципального района, а также главы местного самоуправления. Модель делегирования депутатов от поселений на территории муниципального района в его представительный орган и избрания главы района из его состава пока не получила здесь распространения. Зато модель с избранием главы местного самоуправления и наймом главы администрации по контракту была использована всеми вновь созданными городскими поселениями.

Таким образом, с  марта  по декабрь 2005 года был в основном завершен второй, институционально-организационный этап, реформы.

2.3. Перераспределение собственности  в соответствии с изменением  компетенции.

Законом № 131-ФЗ установлена  обязанность перераспределения имущества между уровнями публичной власти: федеральным, субъектов РФ и муниципальным в соответствии с их изменяющейся компетенцией. Особенностью такого перераспределения является безвозмездность передачи имущества от государства муниципальным образованиям и, наоборот. При этом законодательством жестко ограничен состав имущества муниципальных образований. Данное имущество может относиться к трем категориям.

1) Имущество, необходимое  муниципальным образованиям для  решения вопросов местного значения.

2) Имущество, предназначенное  для осуществления отдельных  государственных полномочий.

3) Имущество, предназначенное  для обеспечения деятельности  органов и должностных лиц  местного самоуправления.

В случае возникновения у  муниципальных образований права  собственности на имущество, не входящее в данный перечень, оно подлежит перепрофилированию либо отчуждению.

В свою очередь, органы государственной  власти субъектов РФ до 1 января 2008 года обеспечивают безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося на день вступления в силу настоящей главы в собственности субъекта Российской Федерации имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения в соответствии с настоящим Федеральным законом.

И, наконец, органы местного самоуправления должны до 1 января 2008 безвозмездно передать в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации находящегося в муниципальной собственности имущества, предназначенного для осуществления полномочий обоих уровней государственной власти в соответствии с разграничением полномочий.

2.4. Реформирование муниципальных  финансов.

В области финансово-бюджетных  отношений введен ряд новых принципов  и подходов. В частности:

- стало внедряться  бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), под которым в настоящее время понимается метод формирования бюджета, исходя из целей и планируемых результатов публичной политики;

-  кассовое исполнение бюджетов будет осуществляться теперь федеральным казначейством;

-  по смыслу законодательства и сложившейся судебной практики решение и финансирование решения всех вопросов местного значения является обязательным. Однако стандарты качества и количества предоставляемых потребителям муниципальных услуг, и объем финансирования определяются муниципальными образованиями самостоятельно;

- допускается решение  вопросов, не отнесенных законодательством  к компетенции какого-либо публичного  образования или органов государственной  власти, органов местного самоуправления, но только при наличии в муниципальном образовании собственных доходов;

- ответственность за финансовые  последствия решений, принимаемых  органами местного самоуправления, целиком ложится на них.

Существенно изменены законодательные  подходы к обеспечению доходных источников местного бюджета и расходованию бюджетных средств, начиная с 2006 года. В отношении доходов местных бюджетов:

- закреплены собственные  доходные источники, в пределах  которых органы местного самоуправления должны обеспечить финансирование решения вопросов местного значения и дополнительно принимаемых к своему рассмотрению вопросов, не отнесенных к компетенции иных публичных образований;

- осуществляется переход  к предоставлению финансовой  помощи не на основе имеющейся  инфраструктуры и выполняемых  полномочий, а по подушевому принципу;

- средства на исполнение государственных полномочий будут передаваться органам местного самоуправления в виде субвенций из соответствующего бюджета.

К основным источникам собственных  доходов местного бюджета отнесены:

1) средства самообложения граждан, а именно разовые платежи граждан для решения конкретных вопросов местного значения;

2) доходы  от местных налогов и сборов. В отношении данных доходных источников органы местного самоуправления обладают определенной самостоятельностью по их введению, изменению и отмене, а также по регулированию налоговой ставки;

3) доходы от региональных налогов и сборов на основе единых для всех поселений либо муниципальных районов данного региона ставок. Нормативы отчислений от региональных налогов устанавливаются законами субъекта Российской Федерации;

4) доходы от федеральных налогов и сборов на основе единых для всех поселений либо муниципальных районов ставок. Нормативы отчислений от федеральных налогов устанавливаются законами Российской Федерации;

5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации.

Законом предусмотрено предоставление дотаций не на компенсацию разницы  между фактическими либо прогнозируемыми доходами и расходами каждого муниципального образования, что напрямую запрещено, а на выравнивание бюджетной обеспеченности, т.е. расходов на одного жителя. Тем самым обеспечивается социальная справедливость: с одной стороны, для всех гарантируется некий минимальный уровень подушевых расходов; с другой стороны, муниципалитеты, получающие больше доходов за счет рассмотренных выше источников, не могут оказаться в худшем финансовом положении, чем получающие меньше подобных доходов.

Наряду с дотациями, местным  бюджетам могут предоставляться  и иные средства финансовой помощи, например, на финансирование инвестиционных программ и проектов развития инфраструктуры и т.п. Однако финансовые средства выделяются при условии софинансирования из муниципального бюджета. 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, ключевыми  запланированными изменениями, заложенными Федеральным законом № 131-ФЗ, стали:

• переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;
• создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления – поселений и муниципальных районов;
• четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.

 

Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами:

• принцип муниципальной автономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти;
• федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований;
• формально за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;
• принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;
• закон предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления, однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначально только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то время как надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законами случаях.