Общие правила организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституция Российской Федерации  как основной закон государства  занимает особое место в правовой основе местного самоуправления. В  ней устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, «намечаются основные контуры устройства самой близкой к населению  власти - органов местного самоуправления», закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной  власти, единые для всей системы  местного самоуправления в Российской Федерации. 

Прежде всего, согласно ст. 12 «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Конституция Российской Федерации  содержит специальную главу о  местном самоуправлении из четырех  статей (ст. 130-133), а, кроме того, ряд  положений содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46. 68 Конституции Российской Федерации. С точки зрения организации  и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие  конституционные положения:

• местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

• органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти;

• местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение  населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью

• местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

• структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

• изменение границ территорий, в которых осуществляется местное  самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих  территории. 

В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы  и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных  традиций. Раскрывая содержание самостоятельности. Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

• управление муниципальной  собственностью; формирование, утверждение  н исполнение местного бюджета;

• установление местных  налогов и сборов;

• осуществление охраны общественного порядка;

• иные вопросы местного значения.

Конституцией Российской Федерации закреплены следующие  гарантии местного самоуправления:

• право на судебную защиту;

• право на компенсацию  дополнительных расходов, возникших  в результате решении, принятых органами государственной власти;

• запрет на ограничение  прав местного самоуправления. 

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной  власти, Конституция Российской Федерации  в то же время допускает возможность  наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких  случаях им должны быть переданы необходимые  материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством. 

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Ст. 72 Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации  местного самоуправления к совместному  ведению Российской Федерации и  ее субъектов. По предметам совместного  ведения согласно ст. 76 Конституции  Российской Федерации «издаются  федеральные законы и принимаемые  в соответствии с ними законы и  иные нормативные правовые акты субъектов  Российской Федерации». Иначе говоря, федеральное законодательство о  местном самоуправлении составляет «юридическую базу для правового  регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации» . Оно  обеспечивает общие для всех субъектов  Российской Федерации подходы к  вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дает определения основных понятий и  терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений.  

Основополагающие начала организации и деятельности  местного самоуправления, закрепляемые Конституцией Российской Федерации, получили развитие в Федеральном законе от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон «в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно ст. 7 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ему не могут противоречить другие федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права. В случае же противоречия норм муниципального права, содержащихся в этих законах, положениям Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны применяться положения Конституции Российской Федерации и названного закона. Это в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную   область,   автономные   округа.   Данный   закон   устанавливает территориальные, финансово-экономические основы местного самоуправления, гарантии местного самоуправления, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью, определяет органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления.  

Особенная роль Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» в развитии правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что он разграничивает полномочия федеральных органов  государственной власти и органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации в области  местного самоуправления. Так, полномочия органов государственной власти Российской Федерации устанавливает  ст. 4, согласно которой на федеральном  уровне осуществляется законодательное  регулирование общих принципов  организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением  федеральных законов. Речь в данном случае идет не только о Конституции  Российской Федерации, Федеральном  законе от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», но и о других федеральных   законах,   регулирующих   отдельные   вопросы   построения   и функционирования местного самоуправления, в частности, вопросы ответственности органов местного самоуправления за нарушение законов; организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях; основ муниципальной службы и т. д. Федеральные органы государственной власти обязаны обеспечивать соответствие законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации закон относит установление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления: государственных минимальных социальных стандартов; федеральных программ развития местного самоуправления; федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления; 

порядка судебной защиты прав местного самоуправления; федеральных  гарантий финансовой самостоятельности; регулирование основ муниципальной  службы и т. д. Органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом  отдельными полномочиями Российской Федерации. При этом им передаются материальные и финансовые средства, необходимые  для осуществления указанных  полномочий и осуществляется контроль за их реализацией. К ведению Российской Федерации в области местного самоуправления в лице соответствующих  органов относится также осуществление  прокурорского надзора за соблюдением  законности в деятельности органов  и должностных лиц местного самоуправления.  

Целям обеспечения федеральных  гарантий избирательных прав граждан  при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц  местного самоуправления служит Федеральный  закон от 26.11.96 №138-ФЗ (ред. от 22.06.98) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», который «устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях нарушения указанных прав». Данный закон применяется в случаях, если:

представительным органом  субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок  проведения муниципальных выборов; представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме  не принят устав муниципального образования; в муниципальном образовании  отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления и  т.п., но только в части, не урегулированной  законами субъектов Российской Федерации  и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. 

Для установления и обеспечения  федеральных гарантий финансовой самостоятельности  местного самоуправления был принят Федеральный закон от 25.09.97 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который  «определяет основные принципы организации  местных финансов, устанавливает  источники формирования и направления  использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления».  

«Общие принципы организации  муниципальной службы и основы правового  положения муниципальных служащих в Российской Федерации» установлены  Федеральным законом от 08.01.98 №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Данный закон  определяет понятия муниципальной  должности,   муниципальной   службы,   разряды,   ограничения,   поощрения, ответственность,  гарантии  муниципальных  служащих  и  другие  вопросы муниципальной службы. 

Крайне важную роль на этапе  формирования правовой основы местного самоуправления сыграли Указы Президента Российской Федерации и Постановления  Правительства Российской Федерации  по вопросам местного самоуправления, т.к. «для того, чтобы закон заработал  необходим пусковой механизм его  реализации». Некоторые из этих актов  продолжают составлять правовую основу местного самоуправления: Указ Президента РФ от 11.06.97 №568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в  Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 22.10.98 №1281 «О конгрессе муниципальных  образований Российской Федерации»;  

Постановление Правительства  РФ от 19.01.98 №65 «О федеральном реестре  муниципальных образований в  Российской Федерации» и др.

^.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО  СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Российская Федерация  состоит из равноправных субъектов  Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Республика, являясь государством, имеет свою конституцию, а другие субъекты Российской Федерации - устав. Конституции и уставы субъектов  Российской Федерации должны соответствовать  Конституции Российской Федерации  и федеральным законам, которые  имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов  Российской Федерации положения  о местном самоуправлении (например, ст.108-116 Устава Красноярского края от 29.02.96 №8-252) не должны противоречить  основополагающим началам и принципам  организации местного самоуправления, закрепляемым  Конституцией  Российской  Федерации  и  ранее  указанными федеральными законами. Как уже упоминалось установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.  

Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил перечень полномочий органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  в области местного самоуправления. Согласно ст.5 данного закона органы государственной власти субъектов  Российской Федерации осуществляют правовое регулирование местного самоуправления. Они принимают и изменяют законы субъектов Российской Федерации  о местном самоуправлении (например, Закон Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»), о муниципальных  выборах (например, Закон Красноярского  края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97) «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае»), о местном  референдуме (например, Закон Красноярского  края от 28.06.96 №10-298 «О местном референдуме»), о муниципальной службе (например, Закон Красноярского края от 21.10.97 №15-580 «О муниципальной службе в  Красноярском крае»). Закон относит  к полномочиям органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  решение вопросов о передаче собственности  субъектов Российской Федерации  в муниципальную собственность, регулировании отношений между  бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами (например, ст.30-41 Закона Красноярского  края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном  самоуправлении в Красноярском крае»). В ведении субъектов Российской Федерации находятся установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границ и наименований, а также установление порядка регистрации уставов муниципальных образований (например, ст.13-14 Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»). Кроме того, субъекты Российской Федерации вправе регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Субъекты Российской   Федерации   могут   принимать   законы   об   административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления (например. Закон Красноярского края от 24.06.97 №14-506 «Об установлении административной ответственности по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления»). Важная роль принадлежит органам государственной власти субъектов Российской Федерации в создании и функционировании системы гарантий местного самоуправления. Они призваны обеспечить: гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;