Общая характеристика муниципального образования

 

Обязательный учет мнения населения соответствующих территорий при изменении границ муниципального образования должен обеспечиваться путем определения в законах  субъектов Российской Федерации  конкретных форм этого учета, степени  его императивности. Как правило, законы субъектов Российской Федерации  связывают учет общественного мнения с различными формами прямой демократии.

 

Закон однозначно определяет уровень и форму правового  регулирования порядка образования, объединения, преобразования или упразднения  муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. Эти вопросы должны регулироваться законом субъекта Российской Федерации. Закрепление указанных норм иными  актами (решениями исполнительных органов  государственной власти, указами  президентов и т.п.) противоречит Федеральному закону и может быть обжаловано в установленном порядке.

 

Проблема территорий муниципальных  образований приобрела особую остроту  в связи с экономическими и  иными преобразованиями и перестройкой государственных и муниципальных  органов. Федеральное законодательство не может напрямую регулировать территориальное  устройство, поскольку эта сфера  выведена за рамки компетенции Российской Федерации. Но сложность вопросов, возникающих  в этой сфере, правовые проблемы, с  которыми сталкиваются субъекты Российской Федерации в ходе нормативного регулирования  порядка образования, объединения  или упразднения муниципальных  образований, порождает необходимость  участия федерального законодателя в их решении.

1.2. Виды муниципальных  образований

 

Вместо существующих типовых  наименований уровней муниципальных  образований, таких как город, поселок, сельский округ, район, законом водятся  следующие типовые наименования:

 

·       городское  поселение – город, поселок, городской  округ;

 

·       сельское поселение;

 

·       муниципальный  район.

 

И в действующей редакции Федерального закона, и в новой  его редакции указанные наименования объединены общим наименованием  муниципальное образование. Однако, в новой редакции Федерального закона, как уже было отмечено, географическое наименование населенного пункта и  территории (района), в которой осуществляется местное самоуправление уже не соответствует административно-статусному наименованию типа муниципального образования.

 

Поэтому важнейшим условием для проведения реформы, создающим  правовые условия для обеспечения  стабильности и непрерывности осуществления  местной власти, является требование Переходных положений (статья 85) новой  редакции Федерального закона о распространении  действия положений о процедурах преобразования, изменения границ и  статуса “новых” муниципальных  районов, городских и сельских поселений  на существующие муниципальные образования: города, поселки, сельские округа, районы. Поэтому, не смотря на то, что статьи 11 -13 новой редакции Федерального закона содержат новые наименования уровней муниципальных образований, их нормы, конечно же, на начальном этапе реформы относятся, прежде всего, к существующим муниципальным образованиям за исключением положений пунктов 6, 7, 10 части 1 статьи 11 о численности сельских поселений, отсылка к которым содержится в части 3 статьи 84 новой редакции Федерального закона. Указанные исключения также обеспечивают стабильность границ и территорий существующих муниципальных образований при проведении реформы.

 

Необходимо обратить внимание на то, что в новой редакции Федерального закона содержится ряд неточностей  и противоречий, связанных в основном с упущениями юридико-технического характера. В связи с наличием таких упущений на практике могут  возникнуть коллизии, которые могут  быть преодолены на основе совокупного  толкования положений новой редакции Федерального закона, а также ряда других Федеральных законов. Для  рассматриваемого вопроса об установлении границ, территорий, о преобразовании муниципальных образований к  таким законам относятся Земельный, Градостроительный, Водный, Лесной кодексы, а также Федеральный закон  “Об основных гарантиях избирательных  прав и прав на участие граждан  в референдуме в Российской Федерации”.

 

Не подвергая анализу  весь текст закона, необходимо отметить, что многие другие положения статей закона, не указанные в Переходных положениях, тем не менее, должны быть учтены в силу необходимости системного толкования закона правоприменителем. В частности, например, статья 2 “Основные термины и определения”, так же как и статья 10 “Территории муниципальных образований” (в ней содержатся ссылки на действующие статьи 11-13) должны применяться с момента опубликования новой редакции Федерального закона с 8 октября 2003 года. Это утверждение в полной мере относиться и к положениям статей 5,6, 8, 80, 81 и др.

 

В заключение обратим внимание на некоторые неточности в употреблении терминов, которые необходимо учитывать  при анализе положений, регламентирующих процедуры и содержащих основания  для установления границ, территорий и определения статуса существующих и вновь образуемых муниципальных  образований. Так, в тексте закона не везде правомерно употребляется  термин “поселение”. В частности, очевидно, что в последнем предложении  абзаца первого части 3 статьи 84 термин “поселение” должен толковаться  как городской и сельский населенный пункт и иная территория, в которой  осуществлялось местное самоуправление до вступления в действие новой редакции Федерального закона. В абзаце четвертом  части 3 статьи 84 тот же термин должен толковаться как “городской населенный пункт” либо городское и поселковое муниципальное образование. В пункте 1 части 7 статьи 85 под термином “район (в существующих границах)” понимается как район, являющийся муниципальным  образованием, так и район, который  является административно-территориальной  единицей субъекта Российской Федерации, и в которой сформированы не муниципальные  органы, а территориальные органы исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации, реализующие  полномочия местного самоуправления.

 

При установлении границ территорий, находящихся под юрисдикцией  муниципальных образований, должны учитываться следующие основные требования, содержащиеся в новой  редакции Федерального закона:

 

1. перечень территорий (земель, водных объектов и др.), включаемых  в состав городских и сельских  населенных пунктов;

 

2. отнесение территории  субъекта Российской Федерации  (существующего административного  района в субъекте Российской  Федерации) к территории с низкой  либо высокой плотностью населения;

 

3. отнесение территории  муниципального образования к  категории труднодоступной местности;

 

4. вид населенного пункта;

 

5. статус муниципального  образования;

 

6. возможность наделения  муниципального образования отдельными  государственными полномочиями (для  городского округа и муниципального  района);

 

7. наличие сложившейся  социальной, транспортной и иной  инфраструктуры, необходимой для  самостоятельного решения органами  местного самоуправления вопросов  местного значения (для городского  округа и муниципального района);

 

8. временная доступность  административного центра муниципального  образования от самого отдаленного  населенного пункта (критерий пешей  и транспортной доступности).

 

При определении территорий, находящихся под юрисдикцией  муниципальных образований, должны быть соблюдены следующие ограничения, установленные новой редакции Федерального закона:

 

1. Территория поселения  не может находиться внутри  территории другого поселения.  В границах городского поселения  не может находиться другое  муниципальное образование. Исключением  из этого правила являются  города федерального значения.

 

2. Границы поселения и  муниципального района не могут  пересекаться границами населенного  пункта. Иными словами населенный  пункт в установленных границах  должен полностью входить в  состав территории поселения  или муниципального района.

 

3. Территории городского  округа не входят в состав  территории муниципального района.

 

Требование о невхождении территории городского округа в состав административной территории муниципального района означает недопустимость образования двух уровней местного самоуправления на внутригородских территориях. Поэтому существующие внутригородские муниципальные образования в ходе территориальной реформы должны быть ликвидированы либо выведены из состава территории городского округа и включены в состав территории муниципального района. Подобным же образом должна решаться задача преобразования городских муниципальных образований, в состав которых входят другие муниципальные образования (поселки и сельские округа) и населенные пункты, территориально не связанные с ними и не имеющие с ними общей границы. При этом в силу положений части 3 статьи 84 и статьи 12 изменение границ муниципальных образований допускается только с согласия населения. В случае отсутствия такого согласия границы не могут быть изменены, а значит возможна коллизия норм закона. Для предотвращения такой коллизии необходимо внесение изменений и дополнений в принятую новую редакцию Федерального закона.

 

Используя критерии, содержащиеся в Федеральном законе “Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, можно выделить следующие типы муниципальных  образований:

 

Муниципальные образования  первого уровня (поселения):

 

1.     городское  поселение – один город;

 

2.     городское  поселение – один город и  сельские населенные пункты, не  являющиеся муниципальными образованиями;

 

3.     городское  поселение – один поселок (дачный  поселок и др.);

 

4.     городское  поселение – один поселок (дачный  поселок и др.) и сельские населенные  пункты, не являющиеся муниципальными  образованиями;

 

5.     сельское  поселение – один сельский  населенный пункт с численностью  менее 1000 человек с учетом плотности  населения субъекта Российской  Федерации и доступности территории  поселения;

 

6.     сельское  поселение – один сельский  населенный пункт с численностью  более 1000 человек;

 

7.     сельское  поселение – один сельский  населенный пункт с численностью  более 3000 человек для территорий  с высокой плотностью населения;

 

8.     сельское  поселение – группа сельских  населенных пунктов с численностью  населения менее 1000 человек каждый;

 

9.     сельское  поселение – группа сельских  населенных пунктов с численностью  населения менее 3000 человек каждый  для территорий с высокой плотностью  населения;

 

10. сельский населенный  пункт с численностью населения  менее 100 человек (для территорий  с низкой плотностью населения  и в труднодоступных местностях).

 

Муниципальные образования  второго уровня:

 

1.     муниципальный  район;

 

2.     муниципальный  район на территории субъекта  Российской Федерации с низкой  плотностью населения;

 

3.     городской  округ.

 

Кроме того, муниципальные  образования первого уровня (городские  и сельские поселения) за исключением  внутригородских территорий городов  федерального значения могут различаться  по объему и характеру отдельных  государственных полномочий, которыми они могут быть наделены в силу исключения из общего порядка, содержащегося  в части 3 статьи 19 новой редакции Федерального закона.

1.3. Признаки муниципальных  образований

 

Даваемое в Федеральном  законе о местном самоуправлении определение муниципального образования, хотя в нем более ярко выражен  территориальный аспект по сравнению  с социальным, близко понятию местного сообщества как территориально организованного коллектива. Анализ положений Федерального закона позволяет сделать вывод о том, что муниципальное образование - это не только территориальная, но и социальная общность. Речь, в частности, идет о городском или сельском поселении, иной населенной территории.

 

Как особые субъекты права  на местное самоуправление муниципальные  образования обладают следующими признаками:

 

·       "ведают вопросами местного значения", а  также вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные  из их ведения и не отнесенные к  ведению других муниципальных образований  и органов государственной власти, т.е. осуществляют "публичную власть особого рода" - местное самоуправление;

 

·       имеют  устав (муниципального образования), который  разрабатывается муниципальным  образованием самостоятельно и подлежит государственной регистрации (ст.8), и свою символику;

 

·       реализуют  право на объединение в ассоциации и союзы;

 

·       имеют  территорию и границы;

 

·       выборные и иные органы местного самоуправления действуют в пределах муниципальных  образований и уполномочены выступать  от имени муниципальных образований  при осуществлении прав собственника в отношении имущества, входящего  в состав муниципальной собственности;

 

·       за муниципальными образованиями закрепляются качества экономической и финансовой самостоятельности: именно они признаются собственниками имущества, входящего в состав муниципальной  собственности, а также имеют  местные бюджеты, которые определяются Федеральным законом как бюджеты  муниципальных образований (ст.35 п.1); органы местного самоуправления осуществляют права собственника в отношении  местных финансов (средств местного бюджета, государственных и муниципальных  ценных бумаг, принадлежащих органам  местного самоуправления, других финансовых средств) от имени муниципальных  образований (ст.2 п.3 Федерального закона о финансовых основах).

 

Как видно из перечисленных  признаков, муниципальные образования  имеют целый ряд черт, присущих организациям - юридическим лицам: органы, устав, подлежащий государственной регистрации, имущество; в отношении них применяются процедуры образования, объединения, преобразования и упразднения (ст.13 п.1 Федерального закона о местном самоуправлении); не только уставы, но и сами муниципальные образования проходят процедуру государственной регистрации, вносятся в региональные реестры муниципальных образований и в Федеральный реестр муниципальных образований.

Несмотря на наличие отдельных  признаков юридического лица и корпорации, муниципальное образование вряд ли можно охарактеризовать подобным образом. Его статус отличается от статуса  юридического лица и корпорации по следующим позициям:

1.     Муниципальное  образование не основано на  членстве, что является определяющим  признаком корпорации.