Муниципальная собственность

Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений и вопросов местного значения городских округов.

К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной  профессиональной подготовки. К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

Полномочия органов  местного самоуправления осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских  округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Отдельные государственные  полномочия, передаваемые для осуществления  органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных  районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Финансовое обеспечение  отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых  местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы  и финансовые средства для осуществления  переданных им отдельных государственных  полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования Федеральный Закон № 131-ФЗ от 06 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статьи 48 и 125 Гражданского кодекса РФ установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции, ни в Гражданском кодексе РФ. Но при этом собственником остается все население муниципального образования.¹⁷

Органы местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной  собственности во временное или  постоянное пользование физическим и юридическим лицам на возмездной или безвозмездной основе, сдавать  их в аренду, отчуждать. Если на территории муниципальных образований имеются незадействованные в местном хозяйственном обороте объекты, то они (образования) могут сдавать их в аренду или продавать в целях пополнения доходной части бюджета.

В настоящее время  в ряде субъектов РФ приняты законы о местном референдуме, которые позволяют сообществу граждан муниципального образования непосредственно осуществлять процесс управления муниципальной собственностью.

2.2 ОРГАНИЗАЦИОННАЯ  СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЕМ МУНИЦИПАЛЬНОЙ  СОБСТВЕННОСТЬЮ

Муниципальная собственность  наряду с местными финансами составляет экономическую основу местного самоуправления. Вопросы формирования эффективного управления и распоряжения муниципальной собственностью являются, поэтому приоритетными для муниципальных образований. Для вновь созданных муниципальных образований особую актуальность приобретает проблема скорейшего и полноценного нормативно-правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом. Решение проблемы создания эффективной системы управления муниципальным имуществом предполагает сосредоточение нормотворческих, организационных и управленческих усилий органов местного самоуправления на следующих основных направлениях:

• Обеспечение надлежащего (т.е. полного и своевременного) учета муниципального имущества и ведение его реестра, включающего многоаспектное (техническое, экономическое, правовое) описание соответствующих объектов учета;
• Обеспечение оптимальности управленческих решений по распоряжению муниципальным имуществом (соблюдение взвешенного баланса социальных, фискальных и инвестиционных целей), в том числе при его отчуждении, закреплении в хозяйственном ведении или оперативном управлении, передаче в пользование или доверительное управление, внесении в качестве вклада при создании хозяйственных обществ, использования в качестве обеспечения кредитных обязательств (ипотека);
• Обеспечение надлежащего содержания и эффективного использования муниципального имущества, включая меры по повышению инвестиционной привлекательности муниципальной недвижимости;
• Обеспечение эффективного контроля за сохранностью и использованием по назначению муниципального имущества.

Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления в  сфере регулирования отношений  по управлению и распоряжению муниципальным  имуществом должна базироваться на действующем федеральном законодательстве, регулирующем отношения собственности. В своей нормотворческой деятельности органы местного самоуправления должны опираться при этом на конституционную норму, закрепляющую их право на самостоятельное управление муниципальной собственностью (ст. 132 Конституции РФ). Ни федеральное законодательство, ни законодательство субъектов РФ, в административных границах которого находится муниципальное образование, не могут регламентировать непосредственно сам порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью.

В соответствии со ст. 8 Конституции  РФ муниципальная собственность  признается и защищается наравне  с частной, государственной и  иными формами собственности. При  этом надо иметь в виду, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, относящиеся к государственной и муниципальной собственности. Иными словами, законодатель устанавливает определенные особенности правового режима для государственной и муниципальной собственности. Следовательно, формы собственности равны лишь в плане их обеспеченности правовой защитой. В целом же ряде других аспектов правового режима о равенстве форм собственности говорить не приходится.

Так, в зависимости  от формы собственности, законом  могут устанавливаться особенности приобретения и прекращения права собственности (п.3 ст.212 ГК РФ). Например, особый порядок в рамках специального законодательства устанавливается для приватизации государственного и муниципального имущества (ст.217 ГК РФ); только на базе государственного или муниципального имущества могут создаваться юридические лица, имеющие организационно-правовую форму унитарных предприятий (ст.113-115 ГК РФ); только в отношении государственной и муниципальной собственности существует такое вещное право как право хозяйственного ведения (гл. 19 ГК РФ); объекты, изъятые из оборота, а также ограниченно оборотоспособные объекты (ст.129 ГК РФ), как правило, в соответствии с законом находятся в государственной собственности; только для государственной собственности известны такие способы приобретения в собственность как реквизиция и конфискация (ст.242 и 243 ГК РФ); специальные правила приобретения в муниципальную собственность установлены для бесхозяйных вещей (ст.225 ГК РФ). Эти примеры можно продолжить. ¹⁸

Особенности правового  режима объектов муниципальной собственности, установленные гражданским законодательством  и законодательством о местном  самоуправлении, должны в полной мере учитываться органами местного самоуправления при определении порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.

При разработке нормативных  актов, касающихся порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, необходимо учитывать положения  Федерального закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.08.95г. №154-ФЗ. В этом законе установлен порядок формирования муниципальной собственности за счет государственной собственности (ст. 4 и 5), определен порядок разграничения муниципальной собственности, если в границах муниципального образования имеются другие муниципальные образования (п.3 ст.6), установлено, что общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью должен определяться основным нормативным актом муниципального образования — его уставом (ст.8), определено, что только представительный орган местного самоуправления вправе устанавливать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью (ст.15), закреплено принципиально важное положение, что доходы от приватизации муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет (ст. 28), определено право органов местного самоуправления осуществлять регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности (ст. 31).¹⁹ Анализ п. 1 и 2 ст. 61 закона показывает, что муниципальные образования вправе требовать по суду передачи в муниципальную собственность объектов, находящихся в собственности субъекта РФ, необходимых для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектом РФ и муниципальным образованием.

При создании правовой и  организационной основы управления и распоряжения муниципальной собственностью следует обратить особое внимание на нормы, содержащиеся в гл. 19 Гражданского кодекса РФ «Право хозяйственного ведения, право оперативного управления» (ст. 294-300), в параграфе 4 гл. 4 ГК РФ, имеющей название «Государственные и муниципальные унитарные предприятия» (ст. 113-115) и в ст. 120 ГК РФ «Учреждения». Ввиду того, что в настоящее время практически все муниципальное имущество находится либо в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий, либо в оперативном управлении муниципальных учреждений (механизм передачи имущества в муниципальную казну еще не создан и не определен порядок содержания этого имущества), нормы ГК РФ, определяющие правовой режим хозяйственного ведения и оперативного управления служат нормативно-правовой основой всей системы управления муниципальной собственностью. ²⁰

Права собственника муниципального имущества (от имени муниципального образования эти права осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции — ст. 215 и 125 ГК РФ) в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, исчерпывающим образом перечислены в ст. 295 ГК РФ. В статье указаны две категории прав.

Одна группа прав касается прав, которые собственник осуществляет в отношении своего имущества  сам непосредственно: а) право на принятие решений о создании, реорганизации, ликвидации предприятия; б) право определять предмет и цели деятельности создаваемого или реорганизуемого предприятия; в) право на назначение руководителя предприятия; г) право на осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью имущества, принадлежащего предприятию; д) право на получение части прибыли от использования находящегося в хозяйственном ведении имущества.

В другую группу прав входят права, позволяющие собственнику оказывать  влияние на решения по распоряжению недвижимым имуществом, которые вправе принимать уже само предприятие. Речь идет о праве собственника запрещать или давать согласие на совершение предприятием соответствующих сделок: купли-продажи, аренды, залога и т.д. При этом собственник вправе свое согласие обусловить определенными требованиями, например, передачи ему части арендной платы, части покупной цены. Действует при этом общее ограничение — собственник не должен злоупотреблять своими правами (п.1 ст.10 ГК РФ).

Следует признать, что  законодатель довольно жестко ограничил полномочия собственника по распоряжению имуществом, находящимся в хозяйственном ведении предприятия. Фактически таких прав у собственника не имеется. Решения по распоряжению имуществом принимает исключительно само предприятие. Чтобы распорядиться этим имуществом собственнику необходимо сначала изъять его от предприятия. Однако критерии правомерного изъятия имущества закон не устанавливает, хотя и упоминает о такой возможности в п.3 ст.299 ГК РФ. Пробел в законодательстве суд со ссылкой на ст. 305 ГК РФ («Защита прав владельца, не являющегося собственником») будет применять в пользу законного владельца, каковым является предприятие. Единственным реальным способом изъять имущество является ликвидация предприятия. Это положение, конечно, не нормально и должно быть исправлено законодателем.

Права собственника муниципального имущества в отношении имущества, находящегося в оперативном управлении муниципальных учреждений, определены в ст. 296 и 298 ГК РФ. Принципиально  важным представляется то обстоятельство, что Гражданский кодекс прямо установил случаи правомерного принудительного изъятия имущества, закрепленного за учреждением (как было уже отмечено, подобное не было сделано в отношении имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения) — собственник «вправе изъять излишнее, неиспользуемое, либо используемое не по назначению имущество» (п.2 ст.296 ГК РФ).