Муниципальная служба как вид деятельности

ОГЛАВЛЕНИЕ 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ

     Понятие «муниципальной службы» до недавнего времени отсутствовало в нашем законодательстве и в научной литературе. Конституция Российской Федерации не содержит такого понятия, в ней упоминается лишь о государственной службе. Таким образом, понятие «муниципальной службы» сравнительно новое для отечественного законодательства. Это обусловлено тем, что местное самоуправление как правовой и организационно-управленческий институт начал формироваться сравнительно недавно. Причем это формирование еще продолжается. В настоящее время в стране разворачивается кардинальная реформа местного самоуправления, что повышает актуальность и практическую значимость выбранной темы дипломного исследования. Понятие, виды и содержание муниципальной службы напрямую связаны с тем, каким будет местное самоуправление после его реформирования.

     Ранее правовая наука рассматривала вопросы муниципальной службы  исключительно в контексте «государственной службы», автоматически перенося понятия, классификацию и все другие аспекты с государственной службы на муниципальную. Теперь, нормативная база муниципальной службы становится на собственный правовой путь, приобретает отраслевую специфику. Это связано с обособлением и развитием муниципального права как самостоятельной отрасли в правовой системе России.

     Органы местного самоуправления - самостоятельная часть профессионального публично-властного аппарата страны. Это накладывает свой отпечаток на характер деятельности людей, работающих в них и реализующих их полномочия. Местное самоуправление осуществляет свою власть на местном уровне, в реализации этой власти ей помогает специальная служба, именуемая «муниципальной службой». Эффективная деятельность органов местного самоуправления немыслима без муниципальной службы. Возросшее значение местного самоуправления в обеспечении интересов населения диктует потребность в квалифицированных муниципальных служащих.

     Сложность темы и ее недостаточная разработанность в научной литературе предопределяют необходимость осуществления комплексного исследования системы и процесса реализации муниципального права, прежде всего, через такой механизм, как институт муниципальной службы и его соответствующее его кадровое обеспечение.

    Цель работы заключается в том, чтобы на основе исследования научной литературы и нормативных актов проанализировать правовые основы муниципальной службы, выделить ее задачи, принципы, функции, перспективы, а также сформулировать предложения по дальнейшему ее совершенствованию.

     Структурно работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы. Первая глава посвящена понятию муниципальной службы, ее задачам и функциям, а также принципам ее организации. Вторая глава – анализу муниципальной службы. Третья – о совершенствовании работ муниципальной службы.

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И  МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

1.1 Понятие муниципальной службы ее задачи и функции

     Понятие “муниципальной службы” сравнительно новое для нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной службы напрямую связанны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов. В годы существования СССР о муниципальной службе не говорили. Но на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были “государственные служащие местных органов государственной власти”. После принятия в 90-х годах новых законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые органами местного самоуправления нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие “муниципальная служба” в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти местных Советов и исполнительных комитетов – являлись государственными служащими. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий – это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации” от 13 июля 1995 года разграничил государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Государственный служащий – это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования.

     Основными задачами муниципальной  службы являются:

· обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;

· обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

· подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий   органов местного самоуправления;

· защита прав и законных интересов муниципального образования.

С точки  зрения задач, эта служба представлена:

- в социальном аспекте - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами;

- в политическом - как деятельность по реализации государственной политики, достижении целей и задач в обществе и государстве, то есть от ее стабильности и эффективности зависит устойчивость общественных отношений;

- правовом - юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих. Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. В нравственном аспекте – рассматривает этические основы муниципальной службы. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного отличия не существует, все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.

   Функции муниципальной службы:

Если  говорить о функциях, то исполнительная и распорядительная деятельность направлена на все сферы муниципального образования. Прежде всего это финансовая сфера, то есть разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение местного бюджета. Далее, разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью. Не менее важная функция – это руководство муниципальным здравоохранением, эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства и другими муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями. Наконец, одна из важнейших функций: осуществление полномочий органов государственной власти, переданные федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Следует отметить, что сходства государственной и муниципальной службы есть, а отличия заключаются лишь в уровне осуществления публичной власти  и некоторые другие особенностях.

     Итак, под функциями муниципальной  службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения.

     Каждый институт муниципальной  службы, выполняет наряду с общими  также специфические функции.  Например, для института аттестации  муниципальных служащих характерны  функции оценки, контроля, информирования  и т.д. Главная функция права муниципальной службы состоит прежде всего в том, что бы обеспечить детальное, точное и определенное нормативное регулирование муниципально-служебных отношений.

1.2 Правовые основы муниципальной службы

     Муниципальное право включает в себя нормы, устанавливающие правовые основы муниципальной службы, которая не является государственной. Общим для государственной и муниципальной службы является термин “публичная служба”.

     Публичная служба - это служба  в органе публичной власти. С  этой точки зрения можно говорить о том, что нормы муниципального права являются источником публичной службы, то есть службы государственной. Так как органы местного самоуправления не признаются государственными органами, то и работники в этих учреждениях не могут называться государственными служащими.

     Значит важным отличительным  признаком, которым обладает муниципальная  служба, является то, что это деятельность  по исполнению полномочий органов  местного самоуправления, то есть  деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования, а муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета. Отсюда следует, что муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации порядке. А также включенный в штат должностей, в структуре муниципальной администрации, и имеющий квалификационный разряд (специальное звание, ранг, чин, степень, класс). Заключивший с государственным органом трудовой договор, осуществляющий предоставленные ему функции и полномочия, получающий денежное содержание и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.

     Необходимость правового регулирования  отношений в сфере муниципальной  службы и установления правового статуса муниципальных служащих, то есть лиц, занимающих штатные муниципальные должности в органах местного самоуправления и иных образуемых ими органах, назрела уже давно. Статус муниципального служащего наряду со статусом государственных служащих определяется федеральным законодательством, а так же законодательством субъектов федерации.

     Представляется, что муниципальные  служащие по своему правовому  статусу не могут отличаться  от государственных служащих, так  как права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды службы, поступление на службу и прекращение служебных отношений и так далее, совершенно одинаковы. Иными словами, традиционными элементами статуса государственного служащего присущи и муниципальному. Но, при всем этом, для муниципальных служащих действуют свои законы.

1.3 Муниципальная служба  как вид деятельности

     Статья 1 Закона г. Москвы от 24.03.04 № 15 «О муниципальной службе  в городе Москве» определяет  муниципальную службу как вид  профессиональной деятельности  граждан, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Более того, особо подчеркивается, что правовое положение депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, указанным законодательным актом не устанавливается.

     Муниципальным служащим является  гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке,  определенном уставом муниципального  образования в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (ч. 1 ст. 7 Закона о муниципальной службе).

     Согласно нормам действующего  законодательства все граждане  РФ имеют равный доступ к  муниципальной службе. Лица, не замещающие  муниципальных должностей муниципальной  службы и исполняющие обязанности  по техническому обеспечению  деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.

Представляя собой две разновидности службы, осуществляемой на профессиональной основе кадровым корпусом государственных  и муниципальных служащих, наделенных широким спектром властных полномочий и управленческих функций, по своей правовой природе гражданская и муниципальная служба, несмотря на то, что одна из них не является составной частью другой, имеют немало общих признаков, в т. ч. основные принципы и основания построения и функционирования институтов, исходя из которых они в итоге и получают нормативное закрепление.

     Особенности правового статуса  муниципальных служащих выражаются  в практической реализации ими  тех или иных функций управленческого  характера, при которых обеспечивается  решение вопросов местного значения. При этом следует помнить, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Реализация делегированных полномочий, подкрепленных передачей материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления, подконтрольна государству.