Методы нормативного регулирования при формировании государственного заказа

8. Федеральный закон  от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О  государственном оборонном заказе».

9. Федеральный закон  от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках  и банковской деятельности».

10. Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

11. Федеральный закон от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции  на рынке финансовых услуг».

12. Федеральный закон от 13 декабря  1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

13. Указ Президента Российской  Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по  предотвращению коррупции и сокращению  бюджетных расходов при организации  закупки продукции для государственных нужд» (вместе с «Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд»).

14. Федеральный закон от 2 декабря  1994 г. № 53-ФЗ «О закупках  и поставках сельскохозяйственной  продукции, сырья и продовольствия  для государственных нужд».

Данный перечень нормативных правовых актов в сфере размещения государственного заказа позволяет сделать вывод  о выделении следующих отраслей российского права, регулирующих эту  сферу общественных отношений:

а) административное право предусматривает нормы, регулирующие управление финансами (бюджетные расходы, бухгалтерский учет, платежи, аудит); положения, определяющие полномочия различных органов власти в процессе государственных закупок; правила, регулирующие проведение закупок центральными государственными, региональными и муниципальными органами. В Особенную часть Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. были включены статьи, предусматривающие ответственность за различные нарушения законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок (ст. 7.29-7.32, ст. 23.66 КоАП РФ);

б) таможенное и налоговое законодательство оказывает существенное влияние  на государственные закупки, чтобы, в частности, защищать отечественных  поставщиков, а в некоторых случаях ставить в невыгодное положение зарубежных поставщиков;

в) гражданское право не допускает  использования гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребления доминирующим положением на рынке;

г) торговое право вводит торговые ограничения, которые могут также влиять на свободу государственного заказчика в выборе поставщика. Соглашения ВТО о государственных закупках, касающиеся режима наибольшего благоприятствования и национального режима, не распространяются на меры ограничения доступа на рынок, так как эти меры регулируются ГАТТ и ГАТС;

д) договорное право формирует основу контрактных взаимоотношений между  государственными заказчиками и  поставщиками, в том числе определяет основные условия контрактов, которые  используются в государственных закупках, законодательно-нормативные ограничения (ст. 27-29, 447-449 ГК РФ);

е) уголовное право направлено на предотвращение серьезных преступлений, связанных с коррупцией при проведении государственных закупок;

ж) банковское право устанавливает  или ограничивает способы оплаты и предоставления гарантий выполнения государственного контракта или других форм обеспечения, используемых при проведении государственных закупок.

В рамках перечисленных нормативно-правовых актов принятый Закон о размещении заказов, с одной стороны, обеспечивает существенную либерализацию рынка государственных и муниципальных заказов, а с другой - устанавливает единые правила и порядок размещения государственных и муниципальных заказов. Кроме того, по мнению многих независимых экспертов, Закон позволит повысить прозрачность процедур размещения заказов, снизить риск коррупции, содействовать развитию честной конкуренции.

Следует отметить, что  целый ряд вопросов, остававшихся неурегулированными до недавнего времени, нашли свое решение в Законе о размещении заказов. Закон предусматривает возможность размещения заказа путем не только проведения конкурса, но и применения иных способов размещения заказа. Введено четкое разделение на конкурсные (конкурс, аукцион, в том числе аукцион в электронной форме) и внеконкурсные способы закупок (запрос котировок, закупки у единственного поставщика, исполнителя, подрядчика - на товарных биржах); уточнены положения, регулирующие размещение заказов на конкурсной основе, среди которых порядок формирования конкурсной комиссии, требования к содержанию конкурсной документации, разъяснение и изменение конкурсной документации, оценка и сопоставление конкурсных заявок, порядок ведения протокола конкурса.

В 2007 году федеральное  законодательство о размещении заказов  для государственных и муниципальных  нужд дважды претерпевало существенные дополнения и изменения, в него было внесено около 300 поправок.

В соответствии с внесенными в закон изменениями Минэкономразвития России ввел в эксплуатацию в 2010 году общероссийский портал для размещения информации о размещении заказов. Создание такого единого ресурса расширило возможности для оперативного поиска, анализа и обобщения данных о размещении государственных, региональных и муниципальных заказов.

В соответствии с настоящим  законодательством начальная цена контракта фактически является максимальной приемлемой ценой. Но в условиях рыночной экономики цена определяется соотношением предложения и спроса. Попытки введения административного регулирования в этой области носят контрпродуктивный характер. Конкурентная среда и прозрачность обеспечивают наиболее полное удовлетворение интересов государства, стремящегося получить наивысшее качество по доступной цене, и делового сообщества, стремящегося получить наивысшую цену за приемлемое качество. Подводя краткий итог вышеизложенному, нужно отметить положительные моменты в развитии системы государственных закупок:

- Регулирование размещения госзаказа на всех уровнях.

- Единый закон вместо  многочисленных нормативных актов,  касающихся размещения госзаказа.

- Снятие ограничений  на допуск продуктов иностранного  происхождения и иностранных  поставщиков.

- Реклама и исчерпывающая  информация обо всех закупочных процедурах даются в электронной форме.

- Заложены основы для  последующего внедрения электронной  системы закупок.

- Создан механизм контроля  за соблюдением правил размещения  госзаказа.

- Создан административный  механизм рассмотрения жалоб.

Несмотря на изложенное выше, Закон 94-ФЗ имеет ряд существенных недостатков, а также он не регулирует отношения, связанные с вопросами  планирования закупок, исполнением  контрактов и комплексным анализом полученных результатов.

На стадии планирования необходимо отметить следующие проблемы:

* отсутствует система  планирования госзаказа;

* низкоквалифицированное  выставление требований к предмету  и качеству закупки;

* «затачивание» требований  к продукции под конкретного  производителя или поставщика;

* не установление инновационных требований к закупаемой продукции;

* отсутствие регламентации  установления начальной (максимальной) цены контракта;

* отсутствие ограничений  по выбору предмета закупки  продукции «премиум класса».

На стадии отбора исполнителя  необходимо отметить следующие проблемы:

* необходимость повышения  профессионального качества поставщиков;

* неквалифицированное  установление заказчиками требований  к финансовому обеспечению по  контрактам (на что оно распространяется, какие риски покрывает);

* произвольная оценка заказчиком квалификации участников конкурса и качества их предложений;

* наличие запроса котировок,  позволяющего выбирать «своего»  поставщика;

* наличие возможности  злоупотреблений предпринимателями  своими правами путем неоднократных  жалоб без наличия оснований, что приводит в т.ч. к невозможности введения электронного обжалования действий заказчиков и электронных площадок;

* недостаточность регламентации  отраслевой специфики размещения  заказа.

На стадии исполнения контракта необходимо отметить следующие проблемы:

* длительная процедура  расторжения контракта;

* отсутствует система  анализа размещаемых заказов,  оценка конечного результата  по отношению к планируемому;

* отсутствие эффективных  мер воздействия на должностных  лиц заказчиков за многократные умышленные грубейшие нарушения действующего законодательства;

* недостаточная эффективность  работы реестра недобросовестных  поставщиков;

* отсутствие мотивации  у добросовестно работающих должностных  лиц заказчика;

* отсутствует публичный  контроль за стадиями исполнения контракта и за конечным результатом;

* произвольное применение  штрафных санкций;

* отсутствие законодательных  требований к срокам оплаты  качественно исполненных контрактов.

Минэкономразвития РФ разработана  концепция перехода к контрактной системе в сфере госзаказов.

Целью федеральной контрактной  системы является реализация единого  цикла формирования, размещения государственного заказа и исполнения государственных  контрактов, который позволяет обеспечить выполнение публичных обязательств государства, адекватное потребностям государства качество поставляемых товаров, работ и услуг, эффективное использование ресурсов, надежное управление технологическими и экономическими рисками, существенное снижение коррупции в государственном секторе.

Сфера регулирования в рамках федеральной контрактной системы охватывает стадию формирование госзаказа, стадию размещения госзаказа, и стадию исполнения.

Федеральная контрактная  система также частично включает:

- планирование бюджетных  ассигнований на государственные закупки (в части прогнозирования потребности, обоснования приоритетных направлений);

- управление созданными  активами.

В целом создание федеральной  контрактной системы позволит повысить эффективность государственного заказа на основе:

- использования современных инновационных методов управления государственными закупками (организационно-функциональная структура, государственно-частное партнерство, информационно-аналитическая система, управление рисками и т.д.);

- установления постоянно  действующей обратной связи от исполнителя к заказчику, федеральным органам исполнительной власти, обществу на основе мониторинга всего жизненного цикла государственного контракта;

- методического обеспечения  системы заключения и исполнения  государственных контрактов;

- своевременного выявления  государственных контрактов с  существенными отклонениями от  параметров аналогичных государственных  контрактов, проведения оценки и  принятия соответствующих мер  по повышению их экономической  эффективности.

 

ГЛАВА 3. РЕАЛИЗАЦИЯ ДИСПОЗИТИВНЫХ НОРМ В ФОРМИРОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА.

 

Закон о размещении заказов  устанавливает единый порядок размещения заказов для государственных  и муниципальных нужд. В сущности, можно говорить об общем порядке  обеспечения публичных нужд, объединяющем правовое регулирование поставок для федеральных, муниципальных нужд, нужд субъектов Федерации. Поскольку в каждом субъекте может быть до нескольких сотен муниципальных образований, это приведет к увеличению объемов информации о торгах. До принятия Закона муниципалитеты могли осуществлять закупки без конкурсных процедур. Единый подход выражается и в отсутствии у субъектов Федерации и муниципальных образований права принимать нормативные акты о вопросах закупок.

Структура Закона о государственных  поставках представлена в виде общих положений, регламентирующих предмет и цели регулирования, определяющих основные термины, субъектов, участвующих в соответствующей процедуре, способы обеспечения заказа, контроль над соблюдением законодательства и другие вопросы (гл. 1 Закона), и особенной части, включающей в себя подробную регламентацию действий при размещении заказов посредством проведения конкурса, аукциона, путем запроса котировок, запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера; размещение заказа у единственного поставщика; размещение заказов на поставки биржевых товаров (гл. 2-7 Закона).

Ст. 3 Закона о размещении заказов регламентирует, что государственные  нужды - это обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации или расходными обязательствами субъектов Федерации за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности государства в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления его функций (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для выполнения функций субъектов Федерации, в том числе для реализации региональных целевых программ.

Под муниципальными нуждами  понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов (в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований) потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Федерации.