Местное самоуправление

Трехуровневая система муниципальных образований создавалась тогда, когда в состав района, являющегося муниципальным образованием, входило менее крупное муниципальное образование (например, сельский округ), а в составе последнего есть поселки или села, в свою очередь являющиеся муниципальными образованиями. В конечном счете вопрос о том, создавать в данной территориальной единице (например, в поселке) муниципальное образование или нет, решали сами жители. Практически это было возможно лишь там, где имелись небольшие, но экономически развитые поселения с собственными источниками доходов, что позволяло им формировать местный бюджет. Такая ситуация существовала, например, в Воронежской области, Ставропольском крае. Эта система была возможна и в крупных городах с внутригородскими районами, когда последние делятся на микрорайоны или другие территориальные единицы (разграниченные, например, пространственными факторами). В этом случае все три звена могли являться муниципальными образованиями.

Смешанная территориальная система имела три варианта. При первом варианте в районах и крупных городах действувовали только органы государственной власти, назначенные органами государственной власти субъекта Федерации. Местное самоуправление в таких субъектах РФ осуществлялось только на общинном уровне — в небольших городах, сельских поселениях, группе деревень. Так обстояло дело в Башкортостане, Татарстане, Новосибирской области. Второй вариант применялся, если на общинном уровне были только органы местного самоуправления, а в районах параллельно функционировали и органы государственной власти (назначенные сверху или избранные населением), и органы местного самоуправления, избранные населением. Третий вариант — местное самоуправление действовало только в районах и крупных городах, где были для этого необходимые финансовые средства (Иркутская область, Красноярский край и др.).¹⁰

Реформа местного самоуправления, предусмотренная Законом 2003 г. (ее осуществление рассчитано на несколько лет), изменяет систему  местного самоуправления (вводятся четыре названные выше вида муниципальных образований) и ее экономическую основу. Одна из главных целей — создание такой системы, при которой органы местного самоуправления обладали бы экономическими (и прежде всего финансовыми) ресурсами, позволяющими им реально осуществлять свои права и обязанности в территориальном коллективе. С этой целью внесены изменения в финасовые законы, прежде всего в Налоговый кодекс РФ. Они позволяют обеспечить органы муниципального самоуправления дополнительными ресурсами.

При любой модели организации территории муниципальных образований иногда в них выделяются особые территории (кварталы и иные территории в городах, деревни в сельских муниципальных образованиях и др.) с общественным самоуправлением. Их органы не являются органами муниципального самоуправления, не обладают властными полномочиями. В России существует 155 тыс, селений. В настоящее время выделены более 40 тыс, муниципальных образований (как указывалось выше, в большинстве из них нет местного самоуправления). В соответствии с Законом 2003 г. их будет приблизительно 27 тыс. В последние годы главным образом из-за недостатка средств местное самоуправление в селах, поселках (Якутия, Курская, Рязанская, Тамбовская области и др.) ликвидируется, создаются более крупные образования для местного самоуправления (округа в Самарской области и др.).¹¹

Вопросы территориального устройства муниципального образования (создание, изменение границ, упразднение  и др.) должны решаться при обязательном учете мнения его населения. Оно  может быть решающим (при проведении решающего референдума) или консультативным (например, при консультативном референдуме или при проведении местных опросов, при обсуждении вопроса на собраниях жителей и т.д.). Порядок осуществления таких изменений регулируется либо законами субъектов Федерации о местном самоуправлении (например, Закон Свердловской области), либо специальными законами по вопросу об изменении границ муниципальных образований (например, Закон Удмуртской Республики об учете мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований). На практике изменения границ муниципальных образований, в том числе в связи с передачей населенных пунктов из одной области в другую, проводились в России много раз.

2. Общая характеристика полномочий органов государственной власти Российской Федерации субъектов РФ в области местного самоуправления.

Полномочия  федеральных органов государственной  власти перечислены в ст. 5 Федерального закона № 131-ФЗ, полномочия органов  государственной власти субъектов  РФ – в ст. 6.

Согласно ст. 5 Федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления прежде всего относится определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ, устанавливаемых этим Федеральным законом (ч. 1). При этом сам Федеральный закон № 131-ФЗ исходит из приоритетности норм Конституции РФ и данного Федерального закона в соотношении с иными актами, касающимися местного самоуправления. В ч. 3 ст. 5 говорится: «В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, настоящему Федеральному закону применяются Конституция РФ и настоящий Федеральный закон».

Помимо того, Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 5 к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относит правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления.

Федеральный закон  № 131-ФЗ к полномочиям федеральных  органов государственной власти в области местного самоуправления относит и правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Данное положение Закона предполагает возможность не только рамочного (в виду «основ», «принципов») федерального регулирования в отношении местного самоуправления, но и непосредственного определения положения граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления как участников соответствующих отношений.¹² В дополнение к этому Федеральный закон № 131-ФЗ специально оговаривает, что к полномочиям федеральных органов государственной власти относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлена в Конституции РФ (ч. 2 ст. 132). Но существенно следующее: Конституция лишь в самой общей форме говорит, что органы местного самоуправления «могут наделяться» такими полномочиями. Федеральный закон исходит из расширительного понимания сути соответствующего регулирования – оно нацелено на определение как «прав, обязанностей» (а это и есть содержание полномочий), так и «ответственности» органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с осуществлением государственных полномочий.¹³

Федеральный закон  № 131-ФЗ определяет рамки федерального воздействия на осуществление местного самоуправления. Согласно ч. 2 ст. 5: «Осуществление исполнительно-распорядительных и  контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами».

Обзор закрепленных в Федеральном законе № 131-ФЗ возможностей федеральной государственной власти в отношении местного самоуправления позволяет сделать вывод о  том, что они, во-первых, весьма широки, во-вторых, предполагают как общеустановочное регулирование, требующее дальнейшего развития в правотворчестве субъектов РФ, так и прямое регулирование общественных отношений в сфере местного самоуправления, когда соответствующие нормы должны применяться в том виде, как они сформулированы в актах федеральных органов государственной власти.¹⁴

4. Общая  характеристика полномочий органов  государственной власти субъектов  РФ в области местного самоуправления.

Что же касается полномочия органов государственной  власти субъектов РФ в области  местного самоуправления, они определены весьма точечно в ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ.

Во-первых, это  правовое регулирование вопросов организации  местного самоуправления в субъектах  Федерации в случаях и в  порядке, установленных данным Федеральным  законом. Фактически приведенное положение означает, что закон субъекта может что-либо регулировать в плане организации местного самоуправления только в том случае, если именно по этому поводу имеется отсылка в Федеральном законе № 131-ФЗ к законодательству субъектов РФ. То есть в этом Законе  должно быть указано, что вопрос регулируется законодательством субъектов Федерации.

Во-вторых, это  правовое регулирование прав и обязанностей, ответственности органов государственной  власти субъектов РФ, их должностных  лиц в области местного самоуправления, в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Здесь, как можно видеть, субъект РФ наделен правом определять роль своих органов государственной власти в отношении местного самоуправления, но сохраняется принцип  регулирования субъектом РФ отношений в области местного самоуправления только по прямому указанию федерального законодательства, в том числе и в отношении возможностей своих органов власти, то есть осуществлять регулирование в отсутствие такого прямого указания невозможно.

Анализ текста Федерального закона № 131-ФЗ позволяет  выявить ряд полномочий органов  государственной власти субъектов  РФ в этой сфере, в отношении которых  данным Законом предполагается регулирование  либо федеральным законом и законом  субъекта РФ, либо законом субъекта. Так, согласно ч. 3 ст. 7 за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Согласно ст. 10 границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ. Гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом, порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта РФ (ст. 22), гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ (ст. 23).

Согласно ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Возможно установление полномочий органов местного самоуправления  законом субъекта РФ (ч. 11 ст. 35, ч. 6 ст. 43). Условия контракта для главы местной администрации  муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, устанавливаются законом субъекта РФ. В этом случае законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Допускается регулирование субъектом РФ муниципальной службы в соответствии с федеральным законом (ст. 42). Достаточно большое число отсылок к законам субъектов РФ имеется в части межбюджетных отношений. В субъектах РФ – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге – в качестве отображения их специфики – перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований  определяются законами этих субъектов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Есть и ряд других отсылок к  закону  субъекта РФ от Федерального закона № 131-ФЗ.

По мере регулирования  тех или иных вопросов законодатель уточняет правовую основу соответствующих отношений. Так, в развитие нормы Конституции РФ согласно ст. 32 «Обращения граждан в органы местного самоуправления» Федерального закона 2003 г. граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. В начальной редакции Закона говорилось, что порядок и сроки рассмотрения обращений устанавливаются законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Однако в связи с принятием специального Федерального закона приведенные положения Федерального закона № 131-ФЗ заменены указанием на то, что обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

В-третьих, согласно абзацу четвертому ч. 1 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям органов  государственной власти субъектов  РФ относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Эта норма не дает права устанавливать законами субъектов РФ какие-то специальные полномочия или обязанности именно для органов местного самоуправления. Речь здесь идет о регулировании прав, обязанностей и ответственности именно в пределах предметов государственного ведения (либо предметов совместного ведения, либо предметов исключительного ведения субъектов РФ), а возложение на органы местного самоуправления полномочий по таким предметам будет наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поэтому по смыслу рассматриваемой нормы органы местного самоуправления выступают как обычные субъекты правоотношений наряду с другими организациями, и не подразумевается наложение на органы местного самоуправления каких-то специальных, дополнительных, именно им предназначенных прав, обязанностей

В-четвертых, Федеральный  закон № 131-ФЗ специально говорит  о том, что правотворчество субъекта РФ в области местного самоуправления допускается в части регулирования прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законом субъекта РФ в порядке, установленном Федеральным законом № 131-ФЗ. Таким образом, Федеральный закон 2003 г. допускает подобное регулирование посредством издания как закона субъекта о самой передаче государственных полномочий субъекта местному самоуправлению, так и иных актов, касающихся прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с осуществлением переданных полномочий.

Федеральный закон  № 131-ФЗ определяет основное правило  соотношения (субординации) законодательства субъекта РФ о местном самоуправлении с федеральным законодательством. Согласно ч. 3 ст. 6 в случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам применяются соответствующие федеральные акты.¹⁵