Местное самоуправление в Канаде

Наиболее крупной статьей  расходов местных органов власти являются расходы на финансирование начального и среднего школьного  образования (около 40% всех затрат). Провинциальные власти дополнительно ассигнуют на эти цели столько же средств, сколько и местные.

Следующая по величине статья расходов (также достаточно стабильная) - расходы на транспорт и связь (12%). Муниципалитеты финансируют работу городского общественного транспорта, ремонт проезжей части в пределах населенных пунктов. В целом же строительство и ремонт транспортных путей (дорог, мостов и т.п.) находится в ведении провинциального и регионального уровней власти. Стабильными остаются (в пределах 8%) расходы на охрану правопорядка, безопасность населения и имущества.

Для формирования своих  бюджетов за местными органами власти закреплены собственные источники  финансовых поступлений: местные налоги, неналоговые платежи за различного рода услуги (лицензии, патенты и т.д.), субсидии федерального и провинциальных правительств. Основной вид местных налогов - налог на недвижимое имущество, находящиеся в личной собственности земельные участки, жилые дома, здания и сооружения, а также используемое для получения дохода оборудование. По той цели, на которую он используется, этот налог называется школьным налогом. Он является важным источником финансирования образования.

Основной формой работы органов местного самоуправления являются сессии. Периодичность их созыва возрастает в низовых единицах. В вышестоящих единицах сессии созываются реже. В случае необходимости могут созываться внеочередные или чрезвычайные сессии по требованию уполномоченного на то должностного лица, определенного числа членов представительного органа или по инициативе исполнительного органа. На внеочередных сессиях, как правило, рассматриваются лишь те вопросы, по поводу которых депутатов созвали.

На уровне городских  муниципалитетов существует несколько  форм местного управления. Наиболее распространенной из них является управление типа "мэр-совет". При этой форме муниципальный совет имеет председателя, который осуществляет свою деятельность как генеральный управляющий и наделяется специальными полномочиями. Этот генеральный управляющий (или мэр, как его называют) избирается путем прямых выборов и считается, что он представляет интересы всех жителей города. Остальные члены совета могут представлять интересы отдельных городских административных районов или округов, поскольку избираются, как правило, по одномандатным избирательным округам от этих административных подразделений.

Другой формой муниципального управления в Канаде является система "совет-управляющий". По этой системе  и мэр, и немногочисленный совет  избираются населением города и занимаются решением политических вопросов. Повседневной административной работой руководит назначаемый и контролируемый муниципалитетом распорядитель "генеральный управляющий". Такая форма подчеркивает отделение политики (выработкой политических решений занимаются выборные члены совета) от административной деятельности, т.е. реализации решений, выработанных советом. Основной особенностью этого типа самоуправления является профессиональное управление (менеджмент). Распорядитель осуществляет наем и увольнение руководителей департаментов, разработку кадровой политики, подготовку предложений для совета по бюджету, контроль за предоставлением услуг и т.д. Распорядитель является важным лицом в городском самоуправлении. Его значение возрастает, поскольку он вправе вносить на рассмотрение совета конкретные предложения законодательного характера.

Система "совет-управляющий" охватывает приблизительно 150 городов  Канады (как правило, небольших и  средних).

Несколько особняком от вышеприведенных  систем стоит так называемая "комиссионная" форма управления. Как правило, ее применяют небольшие города. При этой системе население избирает "совет комиссионеров" в количестве трех - семи человек. В отличие от системы "совет-управляющий" ей не свойственно разделение властей.

Совет комиссионеров одновременно является и представительным, и исполнительным органом. Каждый из комиссионеров, возглавляя какой-либо муниципальный департамент, отвечает за конкретную сферу деятельности. Потенциальные преимущества этой системы заключаются в том, что одни и те же лица занимаются как определением общегородской политики, так и ее реализацией, в концентрации средств и единстве подходов. Вместе с достоинствами имеются и недостатки, которые проявились очень скоро. К последним относятся бесконтрольность и круговая порука, отсутствие необходимой квалификации (особенно в административной сфере), ведомственность (комиссионеры отстаивают интересы исключительно своих ведомств).

Контрольное управление включает в  себя мэра как председателя и нескольких контролеров, избираемых населением всего города и одновременно являющихся полноправными членами муниципального совета. Другие члены совета обычно избираются от административных районов города. В соответствии с положениями закона контрольному управлению вверяются исполнительные полномочия, в том числе подготовка ежегодной сметы расходов, дополнение контрактов, назначение и увольнение муниципальных должностных лиц и служащих.

Порядок взаимоотношений  органов самоуправления с государственными органами

Обилие систем самоуправления, наличие  своего собственного объема полномочий и законодательства требуют определенной унификации и координирующих усилий государства. Абсолютизация автономии  местного самоуправления способна вместо единого государства с определенной политикой дать множество городов-княжеств. Для предотвращения подобной автономии законодательством установлен определенный механизм отношений органов местного самоуправления с государственными органами.

Многочисленные исследования показывают, что местное самоуправление представляет собой часть достаточно сложного механизма. Как отмечалось выше, муниципальные органы обладают определенной автономией в отношении выборности местных представительных органов и некоторых должностных лиц, наличия муниципальной собственности и собственной компетенции и т.д.. Вместе с тем они в конечном итоге функционируют под контролем центральных властей провинций и в значительной степени интегрированы в государственный механизм, выполняя многие функции государственного значения.

Развитие социальной сферы, желание  приблизить ее к населению конкретной местности вынудили муниципальные  органы к активизации своей деятельности. Как и провинции, несколько ранее, муниципалитеты в течение многих лет перенимали дополнительные обязанности и расширяли уже принадлежавшие им, такие как поддержание дорог, уборка снега и мусора, освещение улиц, помощь нуждающимся, здравоохранение и др. В результате произошла определенная децентрализация управления. Однако эта децентрализация не придала абсолютной самостоятельности местному самоуправлению. Скорее наоборот, органы местного самоуправления попали под двойной контроль провинциальных властей: делегируя муниципалитетам некоторые свои полномочия (например, управление полицией), провинциальное правительство сохраняло за собой контроль над этими видами деятельности и получило возможность создавать свои региональные органы.

В целом же децентрализация способна, как видим, без прямого административного  вмешательства добиться определенной координации и обеспечить относительное единство при значительном разнообразии путей и форм решения конкретных проблем.

Однако как централизация иногда создает возможности для всякого  рода злоупотреблений и дублирования полномочий, так и прямые приказы  и администрирование не всегда могут быть терпимы. Являясь как бы частями одного целого - власти, централизация и децентрализация на определенных этапах могут периодически доминировать одна над другой. Баланс между ними определяется множеством факторов экономической и политической ситуации как в стране в целом, так и в определенном регионе, победой на провинциальных и муниципальных выборах тех или иных партий и т.д.

Пожалуй, самым универсальным  и масштабным средством, обеспечивающим единство управления, является законодательство. Министерства по муниципальным делам, некоторые другие ведомства вправе издавать циркуляры и различного рода инструкции, дающие толкование содержания или отдельных положений того или иного закона, регулирующего деятельность муниципалитетов, разъясняющие определенные аспекты правительственной политики, а также устанавливающие стандарты для соответствующих местных служб, формы отчетности и т.д.

Судебный контроль также достаточно активно применяется в Канаде и служит определенной гарантией  реализации предписаний, содержащихся в законах и правительственных постановлениях. Кроме того, обладая правом конституционного надзора, канадские провинциальные суды имеют возможность одновременно приводить в порядок законодательство, устраняя противоречия между положениями различных законов, законов и ведомственных актов, разрешать споры о компетенции, а также существенно влиять на обязанности органов местного самоуправления. Они обычно выносят судебный приказ должностному лицу органа местного управления о выполнении требований истца, судебного запрета решения или незаконного действия местного органа.

Связующей же нитью по-прежнему остается финансовый контроль. Во многих отношениях это средство контроля оказывается  сильнее законодательного и административного  контроля. Как уже отмечалось, Конституция не наделяет федеральное правительство издавать акты, регулирующие местное управление, и провинциальные правительства ревностно следят за этим. Зато собственная активность провинций, органов местного самоуправления привела к значительному росту дефицита их бюджетов. Покрыть разницу они могут, обратившись за помощью к федеральному правительству. В конечном итоге федеральное правительство использует субсидии для финансового контроля над местными органами власти. Причем, если в законодательной сфере существуют с той или иной степенью самостоятельности десять законодательных систем провинций, то применение финансового контроля федеральным правительством способно "унифицировать" автономные законодательные системы. Правда, сильно преувеличивать роль федерального контроля не следует, так как из всей суммы субсидий, поступающих на покрытие значительного дефицита местных бюджетов (48% всей доходной части), около половины приходится на субсидии от провинций.

Выделяемые субсидии бывают двух видов: общего и специального назначения. Первые называются дотациями. Они предназначаются в основном для покрытия дефицитов местных бюджетов. Вторые называются субвенциями и носят целевой характер, т.е. направляются в основном на покрытие расходов, одобренных центральным правительством. Они ориентированы главным образом на те цели, ради которых предоставляются, и в связи с этим являются одним из средств государственного управления. Только порядка 10% общей суммы получаемых субсидий могут использоваться муниципалитетами по своему усмотрению.

В целом, можно констатировать, что  в Канаде создан достаточно гибкий и надежный механизм, обеспечивающий координацию усилий всех уровней  власти, позволяющий в случае необходимости  учитывать различные местные  особенности и условия.

Литература.

1. Баранова К.К. Бюджетный федерализм  и местное самоуправление в  Германии. М.: Изд-во “Дело и Сервис”, 2000.

2. Гриценко Е.В. Местное самоуправление  в системе публичного управления  федеративного государства. Значение  опыта ФРГ для России. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001.

3. Лапин В.А., М.Э.Сволто и др. Местное  самоуправление как форма самоорганизации  общества. М.: Флинта, Наука, 2002.

4. Лопатка.А. Реформа территориального  деления Польши. Журнал Российского  права, 1999, № 12.

5. Миронова Н.И. Институт местного самоуправления в Польше.

Федерализм, региональное управление и местное самоуправление: Проблем.- темат.сб. –М., 2000. Вып.2.

6. Осавелюк А.М. Канада: Местное  управление и самоуправление. М., РАН, 1995.

7. Симановская Л.М., Шабаева В.И.  Муниципальное управление в ФРГ.

РАН, Проблемно-тематический сборник  “Федерализм, региональное управление и местное самоуправление”, 2000, № 2.

8. Харлоф Э. Местные органы  власти в Европе. М.: Финансы и  статистика, 1992