Местное самоуправление в Канаде

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В КАНАДЕ

Новая Конституция Канады, состоящая из конституционных законов, основными из которых являются Конституционные  акты 1867г. и 1982г., устанавливает, что  деятельность органов местного самоуправления регулируется законодательством провинций. Подобный подход дает возможность создать в каждой провинции уникальную систему местного самоуправления и учесть в законодательстве особенности конкретной местности. Такие факторы, как плотность и специфика национального состава населения провинции, географическое положение, экономическая и политическая ситуация в регионе - в совокупности влияют на определение структуры, порядка формирования и функционирование органов местного самоуправления в каждой провинции.

Система местного самоуправления в Канаде определяется также административно-территориальным делением провинции. Например, в провинции Британская Колумбия муниципалитеты подразделяются на четыре типа: муниципалитеты крупных городов, небольших городов, деревень и сельских округов.

В основу организации местного самоуправления в Канаде положен поселенческий принцип. При формировании структуры органов местного самоуправления принцип разделения властей не применяется. В зависимости от численности населения и других факторов муниципалитеты имеют различные объемы предметов ведения, которые закреплены в муниципальном акте.

Конституционные акты Канады устанавливают, что деятельность органов  местного самоуправления регулируется провинциальным законодательством, а  деятельность органов управления двух территорий (Юкон и Северо-Западные территории) - федеральными законами. Подобный подход к законодательному регулированию приводит к тому, что в каждой провинции создается свое обособленное законодательство и во многом уникальная система органов местного самоуправления.

Проблемы местного самоуправления Канады невозможно понять без учета  районирования страны, национальных отношений и других факторов. Субъекты федерации именуются провинциями, их всего 10. Кроме них, на Севере располагаются  две территории - Юкон и Северо-Западные территории, - на которых проживает значительная часть индейцев, инуитов (эскимосов) и метисов.

Хотя Конституция Канады, как отмечалось, закрепляет за провинциями  исключительное право регулировать деятельность органов местного самоуправления, но нельзя игнорировать тот факт, что значительную часть бюджетов провинций и органов местного самоуправления составляют федеральные субсидии. Считается, что значительное финансовое участие федерального правительства в деятельности органов двух других уровней дает ему право участвовать в политическом регулировании проблем местного самоуправления. В итоге многие важные проблемы на практике решаются за столом переговоров на трехсторонней основе.

Предоставление индейцам полного самоуправления затрудняется большой разбросанностью индейских племен не только на огромных пространствах Севера, но тем, что значительная часть племен проживает в канадских провинциях. Это накладывает на статус самоуправляемых территорий, занимаемых индейскими племенами, определенный отпечаток. Прежде всего, следует отметить несогласованность положений Закона об индейцах с законодательством отдельных провинций. Так, в соответствии с федеральным законом индейцы имеют право на неограниченное занятие так называемыми традиционными видами деятельности: охотой, рыболовством. Практически же законодательство конкретной провинции устанавливает другой статус использования близлежащих от резервации водоемов, лесов, тундры. Подобная противоречивость законодательства зачастую приводит к конфликтам.

Уточнению этих и других вопросов были посвящены четыре федерально-провинциальных конференции на высшем уровне, прошедшие  после 1982 г. Исследованием проблемы и выработкой компромиссных путей  ее решения занимались также многочисленные парламентские и правительственные комиссии. Эта проблема весьма болезненна. Так канадские аборигены, находящиеся под покровительством и защитой федерального законодательства, требуют, по крайней мере, 2/3 территории провинции, хотя коренные жители провинции составляют менее 2% ее населения.

Последние десятилетия  в Канаде обострилась проблема самоуправления крупных городов. В частности, одной  из причин обострения является рост численности  населения.

В целом канадское  местное управление относится к  англо-саксонской системе с теми особенностями, о которых речь пойдет ниже. То есть, по сложившейся терминологии, здесь установлено самоуправление, поскольку на уровне муниципалитетов и территориальных административных единиц (графств, округов и т.д.) отсутствуют назначаемые центральным правительством чиновники; управление осуществляют избираемые местным населением органы. Только в двух Северных территориях существует система местного управления, или так называемая относительно централизованная система местного самоуправления. Здесь, наряду с выборными представительными органами, федеральное правительство назначает комиссаров, наделенных значительными властными полномочиями.

Виды органов  местного самоуправления

Система местного самоуправления Канады определяется административно-территориальным делением каждой провинции. В административном отношении канадские провинции поделены на графства. Последние в свою очередь делятся на тауншипы и приходы. Несмотря на предпринимавшиеся в послевоенное время попытки осуществить единообразие в названиях и выработать единые критерии в формировании административных единиц, все-таки сохраняется их значительная неоднородность. Прежде всего, сохраняется традиционное деление на "городские" и "сельские" единицы. Наряду с этим в Восточных провинциях (Нью-Брансуик, Новая Шотландия) наиболее крупные административно-территориальные образования (сельские) имеют наименования графств, а на Западе (Британская Колумбия) подобные образования называются сельскими округами. В провинции Альберта одновременно употребляют оба названия: графство и округ. Менее крупные административные единицы именуются соответственно тауншипами и приходами. В Квебеке, например, встречаются оба названия: тауншипы и приходы. Однако, независимо от типа органов местного самоуправления, их в Канаде принято называть муниципальными.

Городские населенные пункты отличаются большей унифицированностью. В семи из десяти провинций их существует четыре типа: сити, тауны, вилиджи и  сельские муниципалитеты. В этих провинциях законодательно установлены критерии разграничения муниципалитетов но численности проживающего в них населения. Так, для сити минимальная численность населения колеблется от 5 тыс. (Британская Колумбия, Саскачеван) до 15 тыс. человек (Онтарио). Для таунов этот минимум составляет 2 тыс. человек (Онтарио, Квебек) и 500 человек (Саскачеван). Наряду с численностью населения возможными критериями для образования муниципалитетов служат: общий уровень развития соответствующей единицы, ее доход, историческая значимость и т.д.

Следует иметь в виду, что название "городской" имеет условный характер не только потому, что в их число включаются сельские муниципалитеты, но и в связи с процессами урбанизации. По мере роста городов, расширения пригородной застройки и образования урбанизированных зон многие размещавшиеся там сельские населенные пункты практически поглощены. Теперь сросшиеся городские и пригородные зоны по плотности и численности населения не отличаются от сити. Как следствие города стали терять компактную форму и все больше приобретают черты обширных урбанизированных районов. Теперь уже не отдельно взятый город, а группа взаимосвязанных городов с их окружением становится местом сосредоточения промышленности, расселения и, следовательно, основным объектом управленческих и иных решений. Такому изменению должны соответствовать определенные организационные структуры.

Резкий рост населения  в определенных районах страны приводит и к увеличению расходов местных  бюджетов, что также создает определенные трудности. Они усугубляются тем, что  правительства провинций, как правило, не увеличивают сумму ассигнований, отпускаемых на удовлетворение местных нужд. В результате этого органы местного самоуправления вынуждены изыскивать средства за счет местных сборов и налогов, что возможно только в определенных пределах, или же прекращать самостоятельное существование и вливаться в более крупные единицы. Последнее также достаточно болезненно, так как никакой муниципалитет не желает расставаться с самостоятельностью.

Определенным выходом  для многих крупных канадских  агломераций с населением, превышающим 500 тыс. жителей, было создание метрополитенского управления, которое напоминает минифедерацию. Каждый субъект метрополитенской системы продолжает сохранять независимое существование и определенную часть своих полномочий, но соглашается при этом быть частью более крупного формирования, которому передает некоторые свои полномочия.

До середины 1950-х годов  некоторые метрополитены управлялись  более децентрализовано, т.е. основные решения принимались органами городских  округов или пригородов, а метрополитенский совет обладал незначительными полномочиями. В других - наблюдался более жесткий контроль метрополитенского совета и значительная зависимость от него окружных органов. Дальнейшую эволюцию управления агломерациями можно проследить на примере Торонто, расположенного в провинции Онтарио. Выбор этого города не случаен, поскольку многие канадские исследователи отмечают, что Торонто является моделью и "испытательным полигоном" для других метрополитенов.

Метрополитенский совет  Торонто был создан в 1954 г. на основании провинциального закона. Юрисдикция его распространялась на 13 городских и пригородных муниципалитетов.

Управление школьным образованием в этом громадном метрополитенском ареале осуществлял специальный  орган, состоящий из 22 членов; наблюдение за городским транспортом принадлежало комиссии из пяти человек. В 1966 г. провинциальные власти Онтарио преобразовали систему управления Торонто, объединив 12 пригородных муниципий в пяти крупных сити (называемых округами) и увеличив представительство округов в метрополитенском совете. Позже эту систему переняли Виннипег, Оттава, Квебек-сити, Монреаль и некоторые другие крупные города. Метрополитенские советы здесь контролируют вопросы здравоохранения и социального обслуживания, жилищного строительства, очистки от мусора, содержания зданий местных судов и тюрем, судов по делам несовершеннолетних, библиотек и больниц, общественной безопасности, парков и увеселительных мероприятий, выдачи лицензий на торговлю с лотков, освещения улиц, электроснабжения и др.

Весьма своеобразно  строится самоуправление такими административно-территориальными единицами, как графства в провинциях Квебек и Онтарио. Графство здесь  является "как бы вторым, надстроечным уровнем муниципального управления, на котором координируется деятельность низших муниципальных единиц. Они получаются как бы производными в административном и финансовом отношении от муниципалитетов, расположенных на их территории. Из представителей последних и состоят советы графств. Графства здесь не имеют каких-либо собственных финансовых полномочий, и их бюджеты составляются за счет взносов нижестоящих единиц.

Немаловажной отличительной  особенностью канадской системы  местного самоуправления является несоответствие между размерами территории и  численностью населения, распределением населения по территории государства. На расстоянии свыше 150 км севернее от границы с США плотность населения настолько мала, а удельный вес населения, ведущего подвижный образ жизни (оленеводов, охотников) настолько значителен, что отдельные поселки и города здесь достаточно редкое явление. На этом огромном пространстве, охватывающем до 40% территории Канады, функции выборных муниципальных органов выполняют региональные службы федерального министерства по делам индейцев и развитию Севера и две контролируемые федеральным правительством территориальных администрации (Юкона и Северо-Западных территорий); в северных частях провинций - провинциальными министерствами муниципальных дел и другими ведомствами, а также специально создаваемыми провинциями территориальными органами.

Каждая административно-территориальная  единица (муниципалитет) имеет свой орган самоуправления - совет. Муниципальные  советы могут быть городскими или  сельскими. Полномочия последних в  наибольшей степени ограничены (наиболее значимые из них - содержание дорог). Члены городских советов (мэрий), как правило, избираются от городских районов. Состав и полномочия представительных органов местного самоуправления различны в каждой провинции. В немалой степени различие предопределяется численностью населения самой провинции, поскольку основным источником пополнения муниципальных бюджетов являются местные налоги. Поэтому в провинциях с малочисленным населением - Остров Принца Эдуарда и Ньюфаундленд - управление имеет явно выраженный императивный характер и в значительной степени опирается на провинциальное правительство. За исключением нескольких городов собственные муниципальные советы в населенных пунктах здесь не создаются. Зато, например, в густонаселенной Онтарио муниципальные органы имеют высокоразвитую структуру. В силу большого различия муниципальных институтов, детально описать организацию муниципального управления невозможно, равно как и представить какую-то единую картину.

Организация местного самоуправления в Канаде настолько разнообразна и не поддается детальной систематизации, что даже в пределах одного региона, образуемого благодаря относительно одинаковым природным, экономическим и историческим условиям, зачастую невозможно уловить общую закономерность.

В провинции  Альберта отсутствует единый закон, регламентирующий деятельность органов  местного самоуправления. Наиболее важные полномочия муниципальных органов  в соответствии с провинциальным законодательством сводятся к управлению полицией, пожарной безопасностью, публичным транспортом, очисткой мусора и сточных вод, водоснабжением, поддержанием дорог, парковой и развлекательными службами. Как видим, здесь к ведению муниципальных органов отнесены многие полномочия, которые в провинциях Атлантического региона находятся под непосредственным контролем и управлением соответствующих департаментов правительства.

Видимо, столь значительные полномочия потребовали создания довольно разветвленной системы органов  местного самоуправления и перераспределения  полномочий между ними. Например, городские муниципалитеты включают сити, тауны, "новые тауны" (со специальными переданными им от других муниципалитетов полномочиями), вилиджи и "летние вилиджи" (курортные районы). Сельские власти состоят из муниципальных округов (объединяют 30 тауншипов) и графств (объединяют 40 тауншипов). По существу за этими двумя разными названиями стоят органы одно-порядкового уровня. Разница между этими двумя формами сельских территориальных муниципалитетов заключается в ответственности за школьное образование. В муниципальных округах советы по управлению школами отделены от муниципальных советов и не подчиняются им, а в графствах руководство школами находится в руках соответствующего комитета совета графства. В отличие от других провинций в Альберте имеется три разновидности сельских муниципалитетов. Помимо графств и муниципальных округов, здесь созданы так называемые усовершенствованные округа - отдаленные районы, которые не избирают своих собственных советов и непосредственно управляются департаментом по муниципальным делам. Управление усовершенствованным округом в некоторой степени напоминает управление неорганизованными территориями в Британской Колумбии, хотя имеются и серьезные различия.