Местное самоуправление как институт гражданского общества

В Конституции РФ содержаться и  другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

• управление муниципальной собственностью;
• формирование, Утверждение и исполнение местного бюджета;
• установление местных налогов и сборов;
• осуществление охраны общественного порядка;
• иные вопросы местного значения.

Конституцией РФ закреплены следующие  гарантии местного самоуправления:

• право на судебную защиту;
• право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
• запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной  власти, Конституция РФ в то же время  допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий – контролироваться государством.⁹

1.3. Актуальные проблемы местного  самоуправления

Соотношения государственной власти и местного самоуправления не постоянно. Оно меняется в зависимости от многих факторов политического, экономического и социального свойства. Для современной  России присутствие государственной  власти в сфере местного самоуправления обусловлено необходимостью вывода муниципалитетов из кризиса. Самоорганизация местного самоуправления, на которую, в сущности, рассчитаны Конституция РФ и федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не удалась.

Модель  местного самоуправления, организационно отдельного от государственной власти, себя не оправдала. Основной смысл обновления этой модели заключается в управлении положения и роли важнейшего демократического института в системе публичной власти.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» учитывает рели, суть которых – в непреодоленных традициях централизованного государства, патерналистских устремлениях значительной части общества, невысоком уровне политической культуры этой части общества, тяготения его к сильной личной власти верховного правителя, единственно способного справиться с экономическими и социальными проблемами, вызванными процессами общественного переустройства.

Государственная власть в лице законодателя централизует не федеральном уровне правовое регулирование  вопросов местного самоуправления. На единую законодательную основу переводится  решение многих вопросов организации  местного самоуправления, его компетенционного статуса и территориального устройства. С одной стороны, это ограничивает возможности в данной области субъектов Федерации, но с другой – предоставляет дополнительные федеральные гарантии муниципальной власти, соответствующие данным условиям развития общества и государства.

Одно из главных направлений новаций, предлагаемых федеральным законом, – встраивание  местного самоуправления в систему  органов государственной власти. Речь идет не о поглощении муниципалитетов  государством, а о разрушении формальных перегородок между обеими системами органов, мешающими наладить их взаимодействия и взаимную ответственность.

Федеральный закон определяет принципиальную возможность  органов государственной власти осуществлять в установленных пределах и в особых случаях полномочия органов местного самоуправления и закрепляет жесткие условия осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Оставаясь, как и прежде, в общей системе  публичной власти, органы местного самоуправления продолжают действовать в русле политики государства в различных сферах. Вместе с тем закон преобразует ряд полномочий органов местного самоуправления в государственные полномочия, хотя и оставляет их в сфере деятельности органом местного самоуправления. В этой связи, продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными, органы местного самоуправления попадают под строгий государственный контроль.

С одной  стороны, это ограничивает их устремление  в решении ряда вопросов, с другой – гарантирует финансовое обеспечение данных полномочий и устраняет существовавшую до сих пор безответственность при их реализации.¹⁰

Таким образом, подведем итоги по главе 1.

Обновленная модель местного самоуправления, установленная  Федеральным законом, совпадает  с конституционной моделью лишь частично. В этой связи возникает проблема соответствия ряда положений закона конституционным предписаниям.

Правовая  логика требует в ближайшей перспективе  либо внесения некоторых изменений  в новый Закон с тем, чтобы  перевести его соответствие с конституционными нормами, либо уточнения некоторых норм Конституции с учетом реальных социально-политических условий. Конечно, кроме логики юридической есть логика политическая. Можно прогнозировать, что в интересах социальной стабильности Конституция будет подвержена «преобразованию без вторжения в ее текст». Это приведет к тому, что формулы. Конституции будет истолкованы том смысле, который сейчас заложен в нормах нового Федерального закона, как акта, отвечающего требованиям времени, жизненным нуждам государства и общества.

ГЛАВА 2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВО

2.1. Местное самоуправление в системе гражданского общества

Конституционное провозглашение отделения  местного самоуправления от системы органов государственной власти было встречено в России с энтузиазмом. И это не случайно. С практической реализацией этого положения связывались большие надежды в области формирования гражданского общества и обеспечения реальной самостоятельности низового уровня управления, – уровня, наиболее приближенного к населению.

После принятия Конституции прошло уже почти двадцать лет, а проблем в области местного самоуправления не меньше, а может быть, и больше. Да и принятие долгожданного Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не внесло необходимой ясности; более того, породило ряд новых, требующих решения проблем. Что же до Государственной Программы поддержки местного самоуправления, о необходимости которой говорилось уже не раз, то ее реально как бы вообще не существует.

Причина сложившейся  ситуации – прежде всего в ошибочной трактовке некоторых общетеоретических вопросов, что является существенным, сдерживающим процесс становления местного самоуправления фактором. Поэтому, прежде чем приступить к непосредственному рассмотрению проблем становления и развития местного самоуправления в России, остановимся на некоторых общеметодологических вопросах. Пожалуй, все или, по крайней мере, большинство современных взглядов и концепций^{11,12,13,14,15} исходят из того, что местное самоуправление является важнейшей составляющей гражданского общества. И с этим следует согласиться. Именно, исходя из такой трактовки, и приступали к реформе местного самоуправления в России.

Логика  реформирования местного самоуправления, а точнее, его конституционно-законодательного оформления была такова. Местное самоуправление является важнейшим институтом гражданского общества. Последнее же, в соответствии со сложившимися воззрениями, противостоит государству в качестве сферы общественных отношений, где непосредственно реализуются интересы граждан и удовлетворяются их повседневные потребности. Следовательно, местное самоуправление должно быть исключено и абсолютно обособлено от системы органов государственной власти. Однако, провозгласив подобный, на первый взгляд весьма демократический, тезис, его сторонники до сих пор не сформировали ни развернутой концепции, ни стройной нормативно-законодательной базы формирования и функционирования местного самоуправления.

Причин  этому множество. Но важнейшая причина заключается в том, что, поставив вопрос о необходимости отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти, наши законодатели загнали себя в своеобразный методологический тупик. Реализация на практике отмеченного тезиса еще более затруднила восстановление и поддержание единства исполнительной вертикали российского государства. И выход из создавшейся ситуации немыслим без нового взгляда на такую, казалось бы, чисто теоретическую проблему, как проблема взаимоотношений государства и гражданского общества.

Проблематика  гражданского общества до недавнего  времени развивалась в русле  представлений, зародившихся и получивших развитие еще в XVII–XVIII веках. Гражданское общество рассматривается в качестве сферы общественных отношений, противостоящей государству. В отличие от последнего, в рамках которого «царит власть и принуждение», гражданское общество – это сфера, где в наибольшей степени реализуется свобода граждан и интересы населения. Соответственно, местное самоуправление представляет собой важнейший институт гражданского общества. И это не случайно, поскольку именно на данном уровне гражданин не только в наибольшей степени способен свободно участвовать в принятии решений, обеспечивающих удовлетворение его повседневных потребностей и реализацию свободы личности, но – и это главное – непосредственно и, опять же, свободно контролировать исполнение этих решений. Подобные представления зародились на заре формирования буржуазного общества, в эпоху резкого усиления классового противостояния. Поэтому логично, что гражданское общество рассматривалось как институт, в рамках которого (а точнее, исключительно в рамках которого) возможно обеспечить реальное равенство прав образующих это общество субъектов, поскольку государство в то время осуществляло главным образом различного рода насильственные функции.¹⁶

Современное государство качественно отличается от того, каким оно было не только в XVIII-XIX веках, но в начале века двадцатого. В те периоды его деятельность была главным образом направлена на обеспечение безопасности граждан, правопорядка и пр., а в эпоху резкого расслоения общества на противостоящие друг другу классы – в основном на обеспечение власти экономически господствующего меньшинства. Поэтому абсолютное большинство населения видело в государстве главным образом институт принуждения и подавления. В этих условиях гражданское общество (там, где оно реально существовало) было действительно абсолютно обособлено от государства, а местное самоуправление становилось важнейшей сферой, где граждане могли освободиться от диктата и давления государства. ¹⁷

В конце XX столетия ситуация кардинально  отличается от только что нарисованной картины. Стало фактом резкое (качественное) повышение удельного веса социальных функций государства. То, что раньше было по преимуществу делом отдельных граждан (в т.ч. предпринимателей), сегодня все больше начинает выполнять государство. Введение развернутой системы социальных гарантий, развитие современных систем образования, здравоохранения и т.п. позволяет утверждать, что ныне уже нельзя говорить (по крайней мере, в отношении государств с социально ориентированной рыночной экономикой) о принципиальном противопоставлении гражданского общества, с одной стороны, государства – с другой. Подобный вывод не означает, что вообще стираются различия между двумя рассматриваемыми общественными институтами. Однако исследования автора позволяют утверждать, что сегодня происходит некоторое взаимоналожение общественных отношений, ранее однозначно относимых лишь к одному из них.

Сказанное может показаться неожиданным. Однако отличие объектов общественных наук от объектов наук естественных как  раз и состоит в том, что  в общественных явлениях нельзя четко  и однозначно провести разграничительную линию между двумя взаимодействующими явлениями, отношениями и т.п. Причем можно констатировать, что с развитием и усложнением общества подобные взаимоналожения увеличиваются и расширяются, охватывая все новые и новые сферы.¹⁸

Несмотря на то, что местное самоуправление является важнейшим институтом гражданского общества, говорить о его полном отделении от государства, от системы органов государственной власти в современных условиях не вполне корректно. Однако именно это, методологически недостаточно корректное, положение лежит сегодня в основе реформирования местного самоуправления в России. И именно в нем – причина многих, если не всех неудач в предпринимаемых (даже внешне вполне взвешенных и продуманных) практических шагов.

Идея о необходимости переосмысления сущности взаимоотношений местного самоуправления и системы органов государственной власти не нова. Ее критикуют с различных позиций. Так, нередко в выступлениях руководителей ряда субъектов Федерации в 2010-2012 гг. звучали призывы к восстановлению прежней, советской формы организации «местного самоуправления». Причем, как правило, необходимость подобного возврата мотивируется тем, что в современных условиях некоторые территориальные уровни, в частности административные районы и города, не готовы перейти к самостоятельной организации своей жизнедеятельности.

Однако с подобными утверждениями  трудно согласиться. Дело не в кризисном  характере мировой и российской экономики в целом. Дело в том, что местное самоуправление даже в демократическом обществе, а может быть, и именно в нем, должно занимать адекватное ему место и выполнять соответствующие функции в единой исполнительной вертикали государства (в т.ч. и федеративного). И если признать, что единая исполнительная вертикаль является одним из атрибутов системы органов государственной власти, а именно ее исполнительной ветви (а с подобным утверждением трудно не согласиться), то тезис, будто местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, при всей своей привлекательности становится достаточно противоречивым. Да, местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти – в том смысле, что государство не может указывать органам местного самоуправления, что они должны делать на своей территории. Но законом РФ о местном самоуправлении за ним закреплен определенный объем предметов ведения и компетенции, за реализацию которых оно (и соответствующие органы) несет ответственность не только перед своим населением, но и, что особенно важно, перед обществом и, следовательно, государством.¹⁹