Лекции по "Муниципальному праву"

В Великобритании местные органы также имеют лишь те полномочия, которые непосредственно  представляются им парламентскими статутами. Если у местных органов возникает  необходимость в получении дополнительного  полномочия, то они вправе обратиться в парламент с просьбой об издании  «частного» акта. Существует и более  легкий способ получения дополнительного  полномочия: обращение к государственному секретарю соответствующего департамента с просьбой об издании указа, представляющего  местному органу необходимое полномочие. Безусловно, такой указ подлежит утверждению  парламентом. В настоящее время  значение частных актов в целом  невелико, однако они все еще продолжают использоваться «в качестве субинститута общенормативного законодательства и для экспериментальной проверки проектируемых общих законоположений»См.: Барабашев Г. В. Местное самоуправление. — М.: МГУ, 1996. — С. 152..

В странах  с континентальной муниципальной  системой (Франция, Италия, Испания, Бельгия, страны Латинской Америки) параллельно  действуют два вида органов власти на местах: назначенный представитель  государственной власти и избранный  населением административно-территориальной  единицей совет. Так, например, в высшую административно-территориальную единицу  Франции — регион — декретом Президента, принятым в Совете министров  по представлению главы правительства  и министра внутренних дел, назначается  комиссар Республики. Одновременно в  регионе избирается местный представительный орган — региональный совет, а  исполнительным органом совета является избираемый им председатель.

В нижестоящей  по отношению к региону административно-территориальной  единице — департаменте представителем государственной власти является префект, а местный представительный орган  — генеральный совет избирается населением сроком на шесть лет и  обновляется наполовину через каждые три года. В распоряжение избираемого  генеральным советом председателя — главы местной исполнительной власти переданы частично местные службы министерств, поскольку департамент  ранее не располагал собственным  аппаратом служащих.

В округе (следующая после департамента административно-территориальная  единица Франции) имеется только назначенный представитель государственной  власти — супрефект.

В самой  низовой административно-территориальной  единице — коммуне никаких  назначаемых органов нет. Население  коммуны избирает сроком на шесть  лет местный представительный орган  — муниципальный совет, численность  которого зависит от численности  населения коммуны. Так, в коммунах численностью менее 100 жителей в  совет избирается девять человек, в  коммунах численностью от 2500 до 3499 жителей  — 25 человек, для коммун, насчитывающих  от 80000 до 99999 жителей, — 53 человека. Исполнительную власть в коммуне осуществляют мэр  и его заместители, которые избираются муниципальным советом.

Смешанная модель (Германия, Австрия, Япония) имеет  сходства как с европейской (континентальной), так и с англосаксонской, обладая при этом своими собственными специфическими чертами. Так, например, в Германии бургомистры и ландраты имеют двойной статус — органа местного самоуправления и низового звена исполнительной государственной власти.

Губернатор  японской префектуры, избираемый местным  населением и считающийся главой местной власти, выполняет целый  ряд общегосударственных функций.

Следует иметь ввиду, что в современных демократических государствах происходит сближение муниципальных систем (англосаксонской и континентальной), однако сочетание в них местного (государственного) управления и местного самоуправления остается, независимо от того, присутствует ли представитель центральной власти на местах или местное самоуправление осуществляется выборными органами власти. В любом случае в той или иной стране местное самоуправление осуществляется на основании собственных полномочий в интересах местного населения, тогда как местное управление функционирует в рамках обязательных или делегированных полномочий для удовлетворения государственного.

Таким образом, можно говорить о превалировании именно смешанной модели местного самоуправления.

11.Муниципальные системы зарубежных  стран (Великобритания, Франция,  ФРГ, США). Общая характеристика.

В мировой практике существует несколько систем местного самоуправления: англосаксонская, континентальная и смешанная (дуалистическая). Их выделение основано на принципах, которые лежат в основе отношений местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями.

Англосаксонская муниципальная система сформировалась в странах, принадлежащих к системе общего права (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия). Для данной муниципальной системы характерно отсутствие на местах полномочных представителей государственной власти. Представительные органы функционируют автономно в пределах собственных их полномочий. При этом прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.

Местные представительные органы (советы) в странах, где действует  англосаксонская система, избираются непосредственно населением на три-четыре года.

Исполнительные коллегиальные  органы общей компетенции в рассматриваемой  муниципальной системе не создаются. Например, в Великобритании такой  деятельностью занимаются отраслевые постоянные комиссии, которые формируются  из членов совета и нанимают оплачиваемых служащих. В городах США исполнительную функцию осуществляют мэры, избираемые любо непосредственно населением (система «мэр — совет»), либо советом города, или нанимаемые на несколько лет по контракту из числа менеджеров (система «совет — управляющий»). Нанимаемые мэром и постоянными комиссиями совета муниципальные служащие подлежат утверждению советом.

Особенностью англосаксонской  муниципальной системы является четкое определение компетенции  органов местного самоуправления. Полномочия местных органов определяются по принципу позитивного правового регулирования. Это значит, что представительные органы вправе совершать только те действия, которые непосредственно определяются законом.

В США этот принцип нашел  отражение в «правиле Диллона», согласно которому любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций, тем самым спорные положения отрицаются. С учетом данного принципа, города, разрабатывающие свои муниципальные хартии самоуправления, стремятся как можно подробнее зафиксировать в них свои полномочия. На сегодняшний день положения, регулирующие деятельность муниципальных органов власти, содержатся в конституциях всех 50 штатов США. Степень урегулированности различных аспектов местного самоуправления в отдельных штатах не одинакова, тем самым выделяют две их основные группы. К первой группе относятся конституции штатов, содержащие незначительное количество норм, регулирующих деятельность местных органов власти, причем устанавливающих ограничения их деятельности (штаты Алабама, Миссисипи, Тенесси, Калифорния и др.). Вторую группу составляют штаты, конституции которых характеризуются более подробным нормативным регулированием внутренней организации муниципалитетов (штаты Нью-Мексико и Коннектикут).

В Великобритании местные  органы также имеют лишь те полномочия, которые непосредственно представляются им парламентскими статутами. Если у  местных органов возникает необходимость  в получении дополнительного  полномочия, то они вправе обратиться в парламент с просьбой об издании  «частного» акта. Существует и более  легкий способ получения дополнительного  полномочия: обращение к государственному секретарю соответствующего департамента с просьбой об издании указа, представляющего  местному органу необходимое полномочие. Безусловно, такой указ подлежит утверждению  парламентом. В настоящее время  значение частных актов в целом  невелико, однако они все еще продолжают использоваться «в качестве субинститута общенормативного законодательства и для экспериментальной проверки проектируемых общих законоположений».

В странах с континентальной муниципальной системой (Франция, Италия, Испания, Бельгия, страны Латинской Америки) параллельно действуют два вида органов власти на местах: назначенный представитель государственной власти и избранный населением административно-территориальной единицей совет. Так, например, в высшую административно-территориальную единицу Франции — регион — декретом Президента, принятым в Совете министров по представлению главы правительства и министра внутренних дел, назначается комиссар Республики. Одновременно в регионе избирается местный представительный орган — региональный совет, а исполнительным органом совета является избираемый им председатель.

В нижестоящей по отношению  к региону административно-территориальной  единице — департаменте представителем государственной власти является префект, а местный представительный орган — генеральный совет избирается населением сроком на шесть лет и обновляется наполовину через каждые три года. В распоряжение избираемого генеральным советом председателя — главы местной исполнительной власти переданы частично местные службы министерств, поскольку департамент ранее не располагал собственным аппаратом служащих.

В округе (следующая после департамента административно-территориальная единица Франции) имеется только назначенный представитель государственной власти — супрефект.

В самой низовой административно-территориальной  единице — коммуне никаких назначаемых органов нет. Население коммуны избирает сроком на шесть лет местный представительный орган — муниципальный совет, численность которого зависит от численности населения коммуны. Так, в коммунах численностью менее 100 жителей в совет избирается девять человек, в коммунах численностью от 2500 до 3499 жителей — 25 человек, для коммун, насчитывающих от 80000 до 99999 жителей, — 53 человека. Исполнительную власть в коммуне осуществляют мэр и его заместители, которые избираются муниципальным советом.

Смешанная модель (Германия, Австрия, Япония) имеет сходства как с европейской (континентальной), так и с англосаксонской, обладая при этом своими собственными специфическими чертами. Так, например, в Германии бургомистры и ландраты имеют двойной статус — органа местного самоуправления и низового звена исполнительной государственной власти.

Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и  считающийся главой местной власти, выполняет целый ряд общегосударственных  функций.

Следует иметь ввиду, что в современных демократических государствах происходит сближение муниципальных систем (англосаксонской и континентальной), однако сочетание в них местного (государственного) управления и местного самоуправления остается, независимо от того, присутствует ли представитель центральной власти на местах или местное самоуправление осуществляется выборными органами власти. В любом случае в той или иной стране местное самоуправление осуществляется на основании собственных полномочий в интересах местного населения, тогда как местное управление функционирует в рамках обязательных или делегированных полномочий для удовлетворения государственного интереса.

Таким образом, можно говорить о превалировании именно смешанной  модели местного самоуправления.

?12.Земское и городское самоуправление в дореволюционной России.

Земская реформа является одним из важнейших событий в истории России 60—70 гг. ХIХ в. Местное самоуправление, «узаконенное Положением 1 января 1864 г., на губернском и уездном уровнях превратилось в достаточно эффективную систему всесословных выборных учреждений. Выборное сословное самоуправление в стране существовало давно. Однако впервые создавалось гражданское самоуправление: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями.

 «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», подписанное императором Александром II (1 января 1864 г.), вводило в 33 губерниях Российской империи земское самоуправление. Практическое значение введения земского самоуправления в Российской империи заключалось в формировании децентрализованных органов местного управления. Земские учреждения не входили в систему органов государственной власти, поскольку авторы «Положения» 1864 г. исходили из негосударственной природы земств.

В соответствии с требованиями нового муниципального законодательства, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, хотя для эффективного осуществления  подобных полномочий необходимо было иметь соответствующие властные механизмы. Но несмотря на определенные новации в муниципальной и земской практике носителями властных прерогатив на местах по-прежнему оставались государственные органы. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросов местного самоуправления, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его сборами. Но для эффективного осуществления таких полномочий нужно было обладать властью. Авторитет же власти по-прежнему принадлежал государственным органам, прежде всего полиции. Несмотря на то, что полиция финансировалась из земских средств, она не подчинялась земствам, которые могли осуществлять меры принуждения только через полицию, одновременно решавшую вопрос о целесообразности таких мер.

В систему земских учреждений входили: избирательные съезды (их задачей было раз в три года определять состав корпуса уездных гласных), губернские и уездные земские собрания (распорядительные органы), губернские и уездные земские управы (исполнительные органы). Земские собрания созывались обычно один раз в год для определения ведущих направлений хозяйственной деятельности, рассмотрения и утверждения сметы, раскладки повинностей.

Губернские и уездные  управы в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и  «вообще хозяйством губернии или  уезда», руководствуясь в своей деятельности решениями земских собраний. Законодательство предусматривало перечень обязанностей управ, в том числе их ежегодный  отчет перед собранием. Деятельность управы, связанная с управлением  и развитием, осуществлялась небольшим  числом выборных земских служащих (3—6 человек).