Элементы правового статуса муниципального служащего

Соглашаясь в целом с такой классификацией гарантий, предоставляемых государственным и муниципальным служащим, и их содержанием, следует отметить, что вряд ли при этом целесообразно ориентироваться только на их права. Тем более что гарантии - самостоятельный элемент правового статуса государственных и муниципальных служащих.

Представляется, что далека от совершенства и структура нормативного закрепления гарантий, предоставляемых муниципальным служащим. Речь идет, прежде всего, о положениях главы 6 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", имеющей название "Общие принципы оплаты труда муниципального служащего. Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему. Стаж муниципальной службы". Данная глава содержит четыре статьи: "Общие принципы оплаты труда муниципального служащего" (ст. 22), "Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему" (ст. 23), "Пенсионное обеспечение муниципального служащего и членов его семьи" (ст. 24), "Стаж муниципальной службы" (ст. 25).

При этом нормы статьи 23, направленные непосредственно на регламентацию содержательной стороны гарантий, на наш взгляд, весьма неполны и дополняются положениями других статей названной главы и не всегда в соответствии с правилами законодательной техники. Так, пункт 2 первой части статьи 23 указанного Федерального закона гарантирует муниципальному служащему право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания. Однако пункт 1 статьи 22 определяет сущностную характеристику самого денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее - должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации. Не совсем логичным представляется и включение в статью 25 положения о том, что размер ежемесячной надбавки к должностному окладу и размер поощрений за безупречную и эффективную работу муниципального служащего зависит от стажа работы на должностях муниципальной службы.

Аналогичная ситуация имеет место и в нормативном закреплении такой гарантии, как право на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска (п. 3 ч. 1 ст. 23). Здесь, кроме находящейся в рамках указанной главы Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" статьи 25, устанавливающей, что стаж муниципальной службы прямо влияет на продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, мы имеем дело с положениями главы 5 "Рабочее (служебное) время и время отдыха". Статья 21 этой главы достаточно подробно регулирует вопросы, связанные с продолжительностью и порядком предоставления муниципальному служащему ежегодного оплачиваемого отпуска, ежегодных дополнительных оплачиваемых отпусков, а также отпуска без сохранения денежного содержания.

В равной мере вряд ли можно признать верным положение, при котором положения о пенсионном обеспечении муниципального служащего за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов его семьи в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей (п. 5 ч. 1 ст. 23), весьма подробно конкретизируются в нормах другой статьи (ст. 24), посвященной пенсионному обеспечению муниципального служащего и членов его семьи.

Представляется, что такая конструкция находится в определенном противоречии с общепринятым понятием правового статуса как личности в целом, так и отраслевым статусом муниципального служащего. Да и с точки зрения логики она вряд ли оправданна: гарантии, направленные главным образом на повышение мотивации и эффективности выполнения муниципальными служащими своих прав и должностных обязанностей, текстуально оторваны от положений, закрепляющих такие права и обязанности. Кроме того, гарантии, имеющие одной из своих целей компенсацию ограничений, установленных законодательством в отношении муниципальных служащих, также не находятся в прямой текстуальной связи с перечнем таких ограничений.

С указанных позиций нелогичной представляется и структура ряда учебников и учебных пособий по организации муниципального управления, где сущность и содержание гарантий для муниципальных служащих раскрываются не в главах, посвященных их правовому статусу, а как часть темы об условиях прохождения муниципальной службы. В некоторых случаях вопросы, связанные с освещением гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, вообще не рассматриваются.

В интересах устранения названных противоречий было бы, на наш взгляд, целесообразно положения, регламентирующие содержательную сторону всех элементов правового статуса муниципальных служащих, предельно точно сформулировать в положениях одной главы Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" и соответствующих глав региональных нормативных актов о муниципальной службе.

В связи с тем что ст. 2 Федерального закона от 29.12.2006 № 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" называет муниципальных служащих в качестве специальных субъектов, подлежащих обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обосновывается необходимость изложить п. 6 ст. 2 Федерального закона от 29.12.2006 № 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" в следующей редакции: "Законодательными, нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные выплаты по обеспечению федеральных государственных гражданских служащих, государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, муниципальных служащих на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, финансируемые соответственно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов".

Предоставляемые муниципальным служащим гарантии позволяют определить ряд задач социальной защиты муниципальных служащих:

- компенсация ограничений, объективно обусловленных характером деятельности муниципальных служащих;

- материальное и моральное стимулирование служебной деятельности;

- нейтрализация объективных и субъективных факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности;

- обеспечение государственных и муниципальных гарантий в области социальной защиты муниципальных служащих и членов их семей.

2.4 Ответственность муниципальных служащих

За неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, совершение проступка, преступления муниципальные служащие несут ответственность в соответствии с российским законодательством. Различают четыре вида ответственности:

1) дисциплинарная - налагается за нарушение служебной дисциплины;

2) административная - налагается за совершение административных проступков;

3) материальная - налагается за причинение материального ущерба;

4) уголовная - налагается за совершение должностных преступлений.

Служебная дисциплина заключается в правильном, своевременном, целесообразном и, наконец, законном выполнении всеми муниципальными служащими должностных обязанностей, установленных российским законодательством: федеральными законами, иными нормативными правовыми актами органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, правилами внутреннего трудового распорядка в муниципальном органе, должностными инструкциями муниципальных служащих и т.д..

Сообразно этому основным видом ответственности муниципальных служащих можно выделить дисциплинарную ответственность, поскольку соблюдение и укрепление служебной (трудовой) дисциплины относятся к важнейшим обязанностям служащего.

Основанием дисциплинарной ответственности является совершение дисциплинарного проступка (должностного проступка), т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей (ст. 192 ТК РФ). В соответствии с Трудовым кодексом РФ применяются такие виды дисциплинарных взысканий, как замечание, выговор, увольнение. Законодателем могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания, не установленные Трудовым кодексом Российской Федерации, но нашедшие свое закрепление в федеральных законах. Так, например, законодательством о муниципальной службе предусмотрены такие взыскания, как направление на внеочередную переаттестацию, понижение в должности, лишение квалификационного разряда.

Конкретные составы дисциплинарных правонарушений (например, несоблюдение правил внутреннего трудового распорядка, опоздание, отсутствие на рабочем месте и т.п.) устанавливаются в Трудовом кодексе РФ, федеральных законах и законах субъектов Федерации.

За совершение дисциплинарного проступка на муниципального служащего могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение с муниципальной службы.

Кодекс РФ об административных правонарушениях дополнен рядом норм, значительно усиливающих ответственность должностных лиц, а также государственных и муниципальных служащих за нарушение установленного законодательством порядка работы с обращениями граждан, оказания государственных и муниципальных услуг. В частности, ст. 5.59 КоАП РФ (введена Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 199-ФЗ) предусматривает наложение на должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления административного штрафа в размере от 5 тысяч до 10 тысяч рублей за нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан. Статьей 5.63 КоАП РФ (введена Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 383-ФЗ) предусмотрено наложение административных штрафов за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг сотрудниками многофункциональных центров (МФЦ) и иных организаций, в том числе ч. 3 ст. 5.63 - наложение административного штрафа в размере от 20 тысяч до 30 тысяч рублей на должностное лицо, наделенное полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение порядка предоставления государственной или муниципальной услуги, порядка или сроков рассмотрения жалобы либо незаконный отказ или уклонение указанного должностного лица от принятия ее к рассмотрению.

Основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации (далее - УК РФ). Их перечень содержится в гл. 30 УК РФ "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Особенностью этой категории преступлений является то, что их субъектом выступает должностное лицо. Эта глава включает в себя статьи, содержащие составы преступлений, наличие которых в деяниях (действиях) должностных лиц местного самоуправления влечет наступление уголовной ответственности. К ним относятся злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, неправомерный отказ в предоставлении информации, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, служебный подлог, халатность.

Закон не дает общего определения должностного преступления. Это понятие было разработано доктриной уголовного права. Основными признаками должностного преступления признавались совершение общественно опасных действий должностным лицом вопреки интересам службы, причинение вреда охраняемым законом интересам государства, общества или отдельных граждан.

Материальная ответственность состоит в возмещении виновным служащим причиненного им имущественного ущерба или вреда. Она не исключает одновременного привлечения виновного лица к дисциплинарной ответственности.

Специального нормативного правового акта о материальной ответственности муниципальных служащих нет. Они несут материальную ответственность в таком же порядке, как и лица, не относящиеся к служащим, в соответствии с Трудовым кодексом РФ (гл. 39).

Исполнение установленных законом обязанностей, равно как и осуществление прав, продиктовано прежде всего высокой сознательностью граждан, должностных лиц аппарата органов государственной власти и местного самоуправления.

Но пока существует государство и право, необходимо принуждение по отношению к тем, кто не подчиняется закону. Таким образом, ответственность выступает важнейшим средством обеспечения законности, обеспечения исполнения обязанности.

Заключение

Практика работы муниципальных служащих должна базироваться на позитивных принципах муниципального управления. В связи с этим существенно повышается роль правового инструмента, с помощью которого реализуются функции муниципальной власти, - муниципальной службы. Успешное и эффективное функционирование муниципальных органов возможно только благодаря высокопрофессиональной деятельности муниципальных служащих, обладающих необходимыми деловыми, моральными качествами, позволяющими добросовестно, с полной отдачей реализовывать публично-властные функции.

Укрепляя правовой статус муниципальных служащих, включая соответствующий уровень их социальной защиты, государство и муниципальное образование решают важнейшую задачу по укреплению доверия общества как к государству в целом, так и к властным структурам на местном уровне. Достойно оплачиваемые, высокомотивированные муниципальные служащие являются необходимым инструментом муниципального образования в решении вопросов местного значения. Их правомерная и социально направленная муниципальная деятельность получает легитимную оценку населения, что является чрезвычайно важным в условиях перехода к рыночным отношениям, для решения жизненно важных и насущных проблем жителей конкретной территории.