Элементы правового статуса муниципального служащего

2.3 Социальная защита и гарантии при прохождении муниципальной службы

Выступая представителями публичной власти, реализовывая его функции в интересах общества, муниципальные служащие, во-первых, наделены особым правовым статусом, а во-вторых, сами являются представителями этого же общества и, соответственно, нуждаются в защите в процессе выполнения муниципально-служебных обязанностей, по завершении служебной деятельности и выходе на пенсию, при наступлении страховых случаев.

Социальная защита муниципальных служащих является одним из условий антикоррупционной политики государства. Снижая уровень нуждаемости муниципальных служащих до минимума, государство тем самым уменьшает риск коррупционного поведения представителей власти. В то же время, по данным Росстата, заработная плата муниципальных служащих, особенно в сельских поселениях, остается достаточно низкой, что способствует текучести кадров в органах местного самоуправления. Очевидно, что особый правовой статус муниципальных служащих, накладывающий на них определенные ограничения, предполагает и установление особой социальной защиты, которая будет обеспечивать служебный иммунитет муниципального служащего. Кроме того, дополнительные меры социальной защиты направлены на предотвращение конфликтов в процессе муниципальной службы.

Исходя из определения социальной защиты государственных служащих и членов их семей, предлагаемого в литературе, с учетом особенностей прохождения муниципальной службы можно определить социальную защиту муниципальных служащих и членов их семей как комплекс мероприятий государства и муниципального образования, направленных на обеспечение служебного иммунитета муниципальных служащих, охрану от социальных рисков и социальных конфликтов в процессе муниципальной службы, а также систему государственного и муниципального обеспечения и обслуживания служащих и членов их семей после оставления службы в силу государственных и муниципальных обязательств. Исходя из данного определения, можно выделить признаки социальной защиты муниципальных служащих:

- специальными субъектами защиты будут выступать муниципальные служащие и члены их семей;

- ограничение муниципальных служащих в осуществлении ряда прав и возможностей самозащиты;

- сочетание деятельности государства и муниципального образования в деле социальной защиты муниципальных служащих;

- охрана служебного иммунитета в процессе муниципальной службы;

- предотвращение конфликтов при прохождении муниципальной службы.

Успешное формирование кадрового аппарата органов местного самоуправления возможно только на основе продуманной политики, включающей элементы материальной заинтересованности, строгой дисциплины и стимулирующих выплат муниципальных служащих. В связи с этим социальная защита муниципальных служащих должна строиться на определенных принципах.

Матвеев С.П. предлагает в основе системы материального стимулирования государственных служащих учитывать следующие принципы:

- справедливое вознаграждение, учитывающее значимость для общества и государства деятельности государственного служащего, а также уровень ее опасности и степень риска для жизни;

- недопустимость ухудшения материального положения государственного служащего;

- оптимизация структуры денежного содержания государственного служащего с учетом особенностей вида государственной службы в целях повышения доли оклада денежного содержания в общем объеме оплаты труда;

- совершенствование механизма регулярной индексации денежного содержания и социальных выплат государственным служащим, исходя из уровня инфляции с учетом социально-экономических показателей развития государства;

- обеспечение заинтересованности государственных служащих в повышении результативности служебной деятельности, достижении установленных целей;

- эффективное сочетание материального и нематериального стимулирования государственных служащих с учетом результатов их профессиональной служебной деятельности.

Статья 23 Закона о муниципальной службе устанавливает гарантии, предоставляемые муниципальному служащему, в том числе и в социальной сфере. Муниципальному служащему гарантируются:

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;

2) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

4) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;

5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;

7) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;

8) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными законами.

При расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования либо сокращением штата работников органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации.

Законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии. В то же время дополнительные гарантии муниципальным служащим могут быть установлены законодательством субъектов РФ, если это не запрещено федеральным законодательством.

Верховный Суд РФ, рассматривая заявление об оставлении без изменения решения Камчатского краевого суда от 11.10.2011, которым удовлетворено заявление о признании частично не действующим Закона Камчатского края от 04.05.2008 № 58 "О муниципальной службе в Камчатском крае", указал, что "Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, Трудовым кодексом Российской Федерации не предусмотрена возможность установления нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации дополнительных гарантий для муниципальных служащих при увольнении с муниципальной службы. Установленные оспариваемыми нормами дополнительные гарантии предоставляются после увольнения с муниципальной службы, что не предусмотрено федеральным законодательством и создает преимущества лицам, замещающим муниципальные должности высших, главных и ведущих групп, и выходит за пределы полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации".

Необходимо также отметить, что при установлении дополнительных гарантий для муниципальных служащих на региональном и местном уровне соответствующими нормативными правовыми актами в обязательном порядке должны быть источники, порядок исполнения и порядок передачи финансовых ресурсов, необходимых для предоставления гарантий. Отсутствие указанных положений может явиться основанием для отмены нормативного акта. Данное положение вытекает из ч. 1 ст. 83 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающей, что, если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Сущность гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, в наиболее полном виде проявляется в их содержании. При этом ряд авторов, ссылаясь на действующее законодательство о муниципальной службе, все гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, подразделяют на основные, установленные федеральным законодательством, и дополнительные, которые могут быть предоставлены законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. Однако, как нам представляется, деление гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, на две указанные группы произведено по аналогии с нормами Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", где в статьях 52 и 53 закреплены соответственно основные и дополнительные государственные гарантии гражданских служащих. На самом деле в тексте Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" такого деления прямо не просматривается. Есть лишь норма статьи 23 (п. 3), предусматривающая возможность установления дополнительных гарантий для муниципальных служащих законами субъекта Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Предоставляемые муниципальным служащим гарантии позволяют определить ряд задач социальной защиты муниципальных служащих:

- компенсация ограничений, объективно обусловленных характером деятельности муниципальных служащих;

- материальное и моральное стимулирование служебной деятельности;

- нейтрализация объективных и субъективных факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности;

- обеспечение государственных и муниципальных гарантий в области социальной защиты муниципальных служащих и членов их семей.

Исследователями предложена классификация гарантий для государственных и муниципальных служащих. Так, И.А. Смагина, исходя из содержания прав государственных и муниципальных служащих, разделила всю совокупность установленных законодательством гарантий на три группы: 1) содействующие непосредственному исполнению должностных обязанностей государственного и муниципального служащего; 2) подразумевающие предоставление государственным и муниципальным служащим социально-экономических благ, необходимых для удовлетворения потребностей данной категории работников и условий, обеспечивающих исполнение должностных обязанностей; 3) направленные на создание и укрепление правовой защищенности государственных и муниципальных служащих и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

При этом к первой группе прав государственных и муниципальных служащих И.А. Смагина отнесла: получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; посещение в целях исполнения должностных обязанностей в установленном порядке предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности; принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями; внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции.

В числе второй группы прав: переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета с сохранением денежного содержания на период обучения; условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию; пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы.

К третьей группе прав отнесены: продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации; ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной (муниципальной) должности государственной (муниципальной) службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе;ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений; проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом; обеспечение сохранности служебной тайны о сведениях, касающихся имущественного положения служащего, поступающих ежегодно в органы государственной налоговой службы; при прекращении государственной (муниципальной) службы в связи с выходом на пенсию сохранение присвоенного государственному (муниципальному) служащему квалификационного разряда; запрет на сбор и внесение в личные дела и реестры служащих сведений об их политической и религиозной принадлежности, о частной жизни государственных (муниципальных) служащих.