Государственная и муниципальная служба Российской Федерации: вопросы взаимосвязи

Видюкова Н.В., студентка 3 курса

ФГБОУ ВПО «МГТУ»

ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОСЫ ВЗАИМОСВЯЗИ

Отделение государственной власти от местного самоуправления является одним из основных признаков современного демократического правового государства. Россия в этом вопросе не стала исключением. Статья 12 Конституции Российской Федерации [1] закрепляет строгое разграничение органов местного самоуправления и органов государственной власти как одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В этой же статье содержится норма о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Положения Конституции РФ нашли отражение в Федеральном законе №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [2]. Данный Федеральный закон в силу конституционных предписаний абсолютно обоснованно не включает муниципальную службу в систему государственной службы, а также определяет, что правовое регулирование государственной гражданской службы и муниципальной службы осуществляется раздельно. Но, несмотря на такое категоричное разграничение государственной и муниципальной службы, нельзя отрицать, что «муниципальная служба, будучи самостоятельной административной властью, максимально приближенной к населению, встроена в единую систему государственного управления в стране» [3]. В законодательстве Российской Федерации закрепляются основы взаимосвязи рассматриваемых видов службы (государственной и муниципальной). Например, в качестве одного из принципов построения и функционирования системы государственной службы Федеральный закон №58-ФЗ выделяет принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Этот принцип предполагает, что работники государственного аппарата должны взаимодействовать с аппаратом органов местного самоуправления. Практика показывает, что организация такого взаимодействия актуальна особенно в решении вопросов социального обеспечения граждан. Это связано с тем, что социальные обязательства государства перед населением реализуются в большей степени на муниципальном уровне. Таким образом, государственная служба и муниципальная служба выполняют схожие социальные функции. У них имеется много общего в организации и функционировании. Поэтому можно сказать, что они просто «обязаны» взаимодействовать.

 Проблема формирования  профессионального кадрового состава остается злободневной и для уровня государства, и для уровня муниципалитета. Общность проблем также выражает взаимосвязь государственной и муниципальной службы. Органы местного самоуправления играют не менее важную роль в жизни муниципалитета, чем, например, органы государственной власти субъекта Российской Федерации в жизни конкретного региона. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, управляют муниципальной собственностью, осуществляют охрану общественного порядка, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают иные вопросы местного значения. Этим и обусловлена важность формирования профессионального кадрового состава как государственной, так и муниципальной службы. Кроме того, достаточно обратить внимание на принципы организации государственной гражданской службы и муниципальной службы, чтобы понять, насколько эти принципы схожи с точки зрения «духа» права. Федеральный закон №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [4]  в статье 4 называет практически те же правовые начала, положенные в основу государственной гражданской службы, что и Федеральный закон №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [5] относительно муниципальной службы. Разумеется, принципы этих двух видов службы имеют и отличия, продиктованные, в основном, спецификой муниципальной службы. Так, учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы – специальный принцип, который не присущ государственной гражданской службе. Этот принцип заимствован законодателем из норм Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6], где в статье 1 дается понятие термина местное самоуправление. Кратко это понятие можно выразить так – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. В то же время, для государственной гражданской службы характерно единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, что исключает какую-либо «самодеятельность» при организации деятельности государственных гражданских служащих.

Необходимость закрепления в законодательстве практически одинаковых правовых начал государственной гражданской службы и муниципальной службы состоит в общности предмета и характера труда служащих обоих видов – государственных и муниципальных, объектов воздействия в процессе служебной деятельности, основных прав и обязанностей служащих. А статья 5 Федерального Закона №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» четко называет критерии, посредством которых обеспечивается взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы:

1) единство основных квалификационных  требований к должностям 

муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;

2) единство ограничений  и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;

3) единство требований  к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

4) учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учет стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительность основных  условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

6) соотносительность основных  условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Органы местного самоуправления могут, согласно Конституции Российской Федерации, наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Как отмечает С.А. Авакьян, «государство может не только

разграничить сферы ведения свои и местного самоуправления, но и подключить местное самоуправление к реализации государственных функций. В таком случае органы местного самоуправления выступают уже от имени государства и участвуют в осуществлении государственной власти – отсюда и действенная природа местного самоуправления как общественной и государственной власти одновременно» [7]. Возможность органов местного самоуправления осуществлять отдельные государственные полномочия предъявляет особые требования к уровню компетентности муниципальных служащих. Разумеется, для государственной службы вопрос профессионализма служащих также актуален. Проблема квалификации государственных гражданских служащих и муниципальных служащих не является новой для исследователей. Она довольно часто поднимается на страницах периодических изданий, посвященных государственной власти и местному самоуправлению. Так, М.С. Чакалова, комментируя названную выше норму Федерального закона №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» о том, что взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы, отмечает следующее. «Предоставление единых требований и гарантий к муниципальному служащему и к государственному служащему необходимо, чтобы при смене децентрализации на деконцентрацию и наоборот, а также при возложении осуществления государственных полномочий на муниципальных служащих, соответствовали квалификационные требования работников и существенно не изменялись условия оплаты труда и предоставляемые гарантии» [8] . Стоит заметить, что вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями вызывает различные споры до сих пор. Так, рассматривая аспекты кадрового обеспечения органов местного самоуправления при осуществлении ими государственных полномочий, М.С. Чакалова утверждает следующее. «Анализ законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями показал, что в большинстве законов о наделении муниципальных районов и городских округов, в субвенциях, предоставляемых на их исполнение, предусмотрены затраты на оплату труда, количество штатных единиц и наименование должностей, но ни в одном законе о наделении поселений данная статья расходов не предусмотрена, в них вообще не указываются конкретные статьи расходов» [9]. Осуществление отдельных государственных полномочий чаще всего возлагается на органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов, но формально законом не исключена возможность наделения государственными полномочиями и других видов муниципальных образований (сельское поселение, городское поселение, внутригородское муниципальное образование города федерального значения). «Таким образом, иными федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено, что отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, будут осуществляться органами местного самоуправления городских, сельских поселений, а также внутригородских территорий городов федерального значения» [10]. Интересной представляется точка зрения С.А. Авакьяна, согласно которой сельские, городские поселения и внутригородские территории городов федерального значения вообще не имеют права осуществлять отдельные государственные полномочия. «Федеральный закон 2003 года, – пишет он, – устанавливает так называемую двухуровневую систему местного самоуправления. Однако наличие уровней не обусловлено подчинением одного другому – подчинение вообще не предусмотрено для отношений в местном самоуправлении. Выделение уровней связано с другим фактором – тот из них, который считается более высоким, может наделяться отдельными государственными полномочиями» [11]. К такому более высокому уровню местного самоуправления С.А. Авакьян относит муниципальные районы и городские округа, то есть только эти виды муниципальных образований имеют право на осуществление отдельных, переданных им государственных полномочий. Действительно, законодательные дефиниции муниципальный район и городской округ содержат прямое указание на возможность осуществления ими, в предусмотренных случаях, государственных полномочий. В определении понятий сельское, городское поселение и внутригородская территория города федерального значения такое указание отсутствует.

Возвращаясь к проблеме финансирования выполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления и учитывая неточности законодательства некоторых субъектов Российской Федерации в данной сфере можно отметить, что исследователи предлагают различные пути решения этой проблемы. В частности, эффективным представляется предложение о том, чтобы в структуру муниципальной службы поселения были включены два отдела:

1) муниципальные служащие  муниципальной службы по решению вопросов местного значения – штаты и фонд заработной платы формируются в том же порядке, что предусмотрен действующим российским законодательством;

2) муниципальные служащие  муниципальной службы по осуществлению отдельных государственных полномочий – их штаты должны определяться исходя из количества государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления поселения, и объема осуществляемой работы (количества населения, военнообязанных, несовершеннолетних). Фонд заработной платы должен формироваться исключительно за счет субвенций.

В целом, анализируя проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в их связи с государственной и муниципальной службой, можно сделать следующий вывод. Во всех случаях расходы по содержанию работников органов местного самоуправления, осуществляющих отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, должны производиться за счет органов государственной власти, принявших закон об их наделении. А субвенции, предоставленные на осуществления переданных государственных полномочий, обязательно должны содержать статью расходов на оплату труда муниципальных служащих. Помимо этого, в процессе наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должны учитываться интересы населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти. А для этого необходимо принимать во внимание особенности муниципальной службы, а также интересы муниципального служащего, осуществляющего государственное полномочие, ведь только заинтересованный квалифицированный работник может качественно выполнять важнейшие государственные функции. Еще одним спорным моментом законодательства о государственной и муниципальной службе Российской Федерации является проблема определения круга лиц (по отношению к гражданству Российской Федерации или к гражданству иного государства), имеющих право замещать должности государственной и муниципальной службы. Специальные законы, казалось бы, достаточно четко определяют, кого следует понимать, говоря о государственном или муниципальном служащем. В соответствии со статьtй 1 Федерального закона №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба Российской Федерации – это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения соответствующих полномочий. Итак, все просто –только лицо, обладающее гражданством Российской Федерации способно нести государственную службу (хотя даже из этого правила имеется исключение – в Российской Федерации предусматривается поступление иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы [12]. Федеральный закон №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в статье 1 указывает, что предметом регулирования данного Федерального закона, помимо прочего, являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств-участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Затем, в статье 2 Федерального закона №25-ФЗ дается понятие муниципальной службы как профессиональной деятельности граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора. Несмотря на то, что в определении предмета Федерального закона №25-ФЗ фигурируют иностранные граждане как субъекты трудовых отношений, связанных с прохождением муниципальной службы, некоторые исследователи полагают, что имеется правовой пробел в определении понятия муниципальный служащий. Как утверждает Е.Ю. Киреева, «в существующем определении имеется некая неопределенность, речь идет о

том, к какому гражданству должно принадлежать лицо, замещающее муниципальную должность: исключительно Российской Федерации или допустима принадлежность к гражданству иностранного государства» [13]. Такие сомнения, надо думать, продиктованы результатом системного толкования норм права. В соответствии со статьей 37 Конституции Российской Федерации каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Трудовой кодекс Российской Федерации [14], разъясняя, кто понимается под работником, также воздерживается от указания на гражданство. В соответствии со статьtй 20 Трудового кодекса Российской Федерации работник – физическое лицо, вступившее в трудовые отношения с работодателем. Итак, Конституция Российской Федерации и Трудовой кодекс Российской Федерации однозначно дают иностранным гражданам (но только гражданам тех государств, которые являются участниками международных договоров Российской Федерации, по которым иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе Российской Федерации [15] право поступить на муниципальную службу РФ. Однако нормы Федерального закона №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [16], регулирующие в числе прочего, и условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях, и их отношение к государственной и муниципальной службе, исключают право иностранцев быть муниципальными служащими. Статья 13 этого Федерального закона практически полностью повторяет соответствующую норму Конституции Российской Федерации, закрепляя, что иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, но при этом указывается, что такое право действует с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом. О каких ограничениях идtт речь? Статья 14 Федерального закона №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», устанавливающая особенности отношения иностранных граждан к государственной или муниципальной службе и к отдельным видам деятельности, категорично отвечает на вопрос о том, может ли иностранец быть муниципальным служащим в РФ – иностранный гражданин не имеет права находиться на муниципальной службе. Очевидно, что эта норма противоречит Конституции Российской Федерации и положениям Федерального закона №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Можно предположить, что ограничения продиктованы тесной взаимосвязью муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации, а точнее тождеством:

а) основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;

б) ограничений и обязательств при прохождении обоих видов службы;

в) требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих.

Для того, чтобы устранить неоднозначность и спорность в толковании возможности для иностранных граждан занимать должности муниципальной службы в Российской Федерации, ученые предлагают внести изменения в законодательство о муниципальной службе, в частности, изменить определения понятий муниципальный служащий и муниципальная служба. «В диссертационном исследовании С.А. Казакова приводится следующее определение: муниципальный служащий – это гражданин Российской Федерации, в возрасте не моложе восемнадцати лет, владеющий государственным языком, имеющий соответствующее профессиональное образование, обеспечивающий службой интересы местного самоуправления, то есть его населения, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы, не являющейся выборной, за денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств местного бюджета». Несмотря на громоздкость предлагаемого определения, можно надеяться, что оно поможет избежать противоречий законодательства, рассмотренных выше. При этом представляется целесообразным исключить из Федерального закона №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» положение о том, что в предмет регулирования этого Федерального закона входят отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан иностранных государств-участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Однако не все предложения ученых кажутся обоснованными. Так, «И.И. Овчинников определяет понятие муниципальной службы таким образом: это особый вид публичной профессиональней служебной деятельности, осуществляемой гражданами Российской Федерации, а также гражданами иностранных государств-участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, на невыборной муниципальной должности в органах местного самоуправления, замещаемой путем заключения трудового договора (контракта) и на платной основе, за счет средств местного бюджета, в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта Федерации, уставом муниципального образования, с целью обеспечения решения вопросов местного значения, а в случаях, установленных законом, – реализации отдельных государственных полномочий» . Это определение не снимает противоречий законодательства, ведь оно, как и существующее ныне, содержит право иностранных граждан на прохождение муниципальной службы в Российской Федерации.