Государственная и муниципальная служба: история возникновения и перспективы развития

Перевод значительной части государственной службы на самоокупаемость - важная черта ее современной организации.

Здесь мы имеем значительный резерв для удешевления и сокращения аппарата. Экономическое приспособление государственной службы к условиям рынка предполагает и "отсечение" от нее с переводом на конкурсные и договорные коммерческие начала многочисленных обеспечивающих и технических служб и функций.

Прозрачность - еще один важнейший фактор организации деятельности государственной службы.

 

2. Муниципальная служба: история возникновения и

перспективы развития

2.1 История возникновения

 

Понятие «муниципальная служба» является относительно новым для российского законодательства. Впервые этот термин был законодательно закреплен в статье 1 Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой муниципальная служба определяется как «профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий». Несмотря на непродолжительный период существования этого правового термина, муниципальная служба как особый социальный институт имеет многовековую историю, и ее появление неразрывно связано со становлением и развитием местного самоуправления.

Муниципальная служба органически связана с местными органами, их целями и задачами в жизни местных сообществ. Ее специфика определяется отношением общества и государства к местному самоуправлению как к одной из основ демократического строя. Поэтому на процесс становления и развития муниципальной службы непосредственное влияние оказывают специфические особенности формирования органов местного самоуправления на разных этапах исторического развития.

В развитии  муниципальной службы в России можно выделить несколько основных этапов, которые были обусловлены особенностями становления российской государственности:

1. Зарождение служебной деятельности в древнерусском государстве.
2. Государственная муниципальная служба при абсолютизме.
3. Городское самоуправления в период либерально-демократических реформ местного самоуправления второй половины XIX - начале XX вв.
4. Советский период развития муниципального управления.
5. Современный период развития муниципальной службы. [5]

С появлением особого слоя «служилых людей» в конце XV века при Иване III и созданием городовых приказчиков историки связывают начало формирования государственной службы. Но это в полной мере можно считать и началом формирования муниципальной службы, так как эти два вида служебной деятельности в древнерусском государстве не разделялись.

В XVI веке появился особый вид служебной деятельности, направленной на осуществление функций органов управления древнерусского государства, и особая группа людей (губные старосты, служилые люди), состоящие на службе государству и получающая определенное вознаграждение.

Развитие воеводско-приказного управления в 20 – 30-е гг. XVII в. привело к резкому росту подьяческих штатов и усилению роли приказных людей.

К середине XVII в. происходит выделение гражданской службы вообще, которая была преимущественно военной. Вокруг приказной работы складывается и муниципальная служба как составная часть государственной службы.

Значительный рост бюрократического аппарата на местах, усложнение задач государственного управления и неспособность местных государственных учреждений их решать привели к необходимости проведения Петром I реформы местного управления, а вместе с ней – системы государственной муниципальной службы. Разделив в 1708 г. страну на 8 губерний, наделив губернаторов чрезвычайными полномочиями, Петр тем самым способствовал более четкому разделению дел и развитию бюрократической соподчиненности чиновников губернских канцелярий. В целях укрепления местной администрации территория каждой губернии была разделена на провинции, в которых учреждались провинциальные канцелярии.

Следующим шагом на пути к созданию эффективного государственного аппарата стала губернская реформа Екатерины II, проведенная в 1775г. Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: разделение органов власти по функциям на административные, финансово-экономические и судебные, а также усиление роли представителей дворянства.

Особое значение в развитии местного самоуправления и низшего управленческого звена имели реформы Александра II. В дореволюционной России второй половины XIX в. в результате реформ Александра II служащие земских и городских органов самоуправления не являлись государственными. В дальнейшем в ходе контрреформ Александра III  в основу была положена государственная теория. В соответствии с ней местное самоуправление определялось как система децентрализованного государственного управления. При Николае II органы управления на местах по-прежнему оставались одним из элементов государственной системы управления.

В советский период идея местного самоуправления, предполагающая децентрализованную власть и независимость органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами страны, являющейся по своей природе централизованным государством. В связи с этим муниципальная служба как самостоятельный социально-правовой институт не существовала, а была органично встроена в иерархию государственной управленческой системы. К служащим местных Советов предъявлялись такие же требования, как и к чиновникам регионального и федерального уровней.

Конституция РФ 1993 г. законодательно закрепила самостоятельность местного самоуправления и установила, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. На новом этапе развития российской государственности муниципальная служба формируется как особая система организации публичной власти на местах со своими принципами, формами и методами. В настоящее время в связи с принятием Федерального закона от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальная служба проходит новый этап реформирования и совершенствования.

 

2. Перспективы развития

 

Одним из направлений проводимых преобразований муниципальной службы является решение проблемы дефицита компетентных кадров и создание корпуса муниципальных служащих, обладающих актуальными знаниями и подготовленных к осуществлению профессиональной деятельности в органах местного самоуправления. Для того, чтобы судить о компетентности и качестве состава муниципальных служащих, необходимо определиться, каким образованием, опытом (стажем) работы, знаниями, навыками, личными качествами должен обладать муниципальный служащий.

При осуществлении процесса кадрового управления в бизнесе, чтобы нанять персонал, который необходим организации, руководство первоначально определяет, какие задачи работник будет выполнять, каковы личные и общественные характеристики этих работ, то есть какие качества и навыки нужны работнику. В целях упрощения процесса подбора кандидатов, многие коммерческие организации стали создавать (в дополнение к должностным инструкциям, а в последнее время вместо них) документы, описывающие основные характеристики, которыми должен обладать сотрудник для успешной работы в данной должности, - квалификационные карты и карты компетенции («портреты» и «профили» идеальных сотрудников) [4].

Квалификационная карта представляет собой набор квалификационных характеристик, которыми должен обладать идеальный сотрудник, занимающий эту должность. Поскольку в ходе отбора значительно легче определить наличие квалификационных характеристик, чем наличие способностей выполнять определенные функции, квалификационная карта является инструментом, облегчающим процесс отбора кандидатов.

Карта компетенций. Компетенции представляют собой личностные характеристики человека, его способности к выполнению тех или иных функций, типов поведения социальных ролей, как, например, ориентация на интересы клиента, умение работать в группе, напористость, оригинальность мышления. Важнейшим дополнением карты является описание компетенций, то есть детальное объяснение каждого штриха портрета идеального сотрудника.

П.2 ст.9 ФЗ «О муниципальной службе в РФ» предусмотрена разработка и  утверждение типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы законом субъекта РФ. В части субъектов РФ кроме требований к уровню профессионального образования и стажа работы, разработаны и утверждены квалификационные требования к уровню знаний и навыков муниципальных служащих в соответствии с классификацией муниципальных должностей. Так, например, в Республике Марий-Эл в качестве квалификационных требований к знаниям и навыкам ведущих должностей муниципальной службы предусмотрены: организация и обеспечение выполнения задач, составление служебных документов делового и справочно-информационного характера, грамотный учет мнения коллег, эффективное планирование рабочего времени, владение компьютерной техникой и другой оргтехникой, владение необходимым программным обеспечением, систематическое повышение своей квалификации, систематизация информации, работа со служебными документами, деловое и профессиональное общение, квалификационная работа с людьми по недопущению личностных конфликтов, оперативность, работоспособность.

Однако, нормативное закрепление таких требований наблюдается лишь в части субъектов РФ и, как правило, составлено на основе экспертных оценок, то есть не обладает достаточной степенью обоснованности, достоверности и универсальности.

Таким образом, выходом из сложившейся ситуации могло бы стать формирование «портретов» и «профилей» муниципальных служащих в соответствии с классификацией муниципальных служащих.

Практическое применение базы знаний и навыков муниципального менеджера, а также «портрета» муниципального служащего в соответствии с классификацией муниципальных должностей в случае соблюдения условий их универсальности и достоверности достаточно широкое: от использования в качестве основы для типовых квалификационных требований до использования в качестве критерия и основания при проведении аттестации, квалификационного экзамена и направления на подготовку, переподготовку, повышение квалификации.

Возможность проведения подобной работы в муниципальном менеджменте обусловлена спецификой характера выполняемых функций муниципальных служащих в зависимости от группы муниципальной должности, которую он замещает (Приложение Б).

Таким образом, для формирования «портретов» и «профилей» муниципальных служащих уже существуют следующие составные элементы «портретов» и «профилей», закрепленные в составе типовых квалификационных требований, утверждаемых законом субъекта РФ:

• уровень образования и стажа муниципального служащего;
• существующая практика по описанию личных и деловых качеств муниципального служащего.

Следующим шагом должно стать нормативное закрепление необходимости наличия в составе типовых квалификационных требований субъекта, утверждаемых законом РФ, требований к личным и деловым качествам муниципального служащего, а также специфике его знаний. Это позволит в последующем провести работу по обобщению накопленного опыта и сформировать среднероссийский «портрет» и «профиль» муниципального служащего, что в конечном итоге упростит процесс поступления и прохождения муниципальной службы как для муниципальных служащих, так и для органов местного самоуправления как работодателя.

Кадровый потенциал муниципальных служащих в России достаточно высок, но необходимо проводить работу по совершенствованию профессиональной подготовки муниципальных служащих, ориентировать их на качественный результат деятельности органов местного самоуправления. Инновационная система менеджмента качества позволяет изменить систему управления кадрами муниципальной службы, повысить их профессионализм. Но для реализации данного направления необходимо разработать новую, компетентностно-ориентированную методику оценки результативности программ профессионального образования муниципальных служащих.

Для того, чтобы реализовать такие программы, необходимо разработать компетентностные модели для каждой группы должностей муниципальной службы и построить процесс обучения на основе данных моделей.

Повышение компетентности кадров муниципальной службы на уровне образования является первым шагом в модернизации профессиональной подготовки муниципальных служащих. Вторым шагом является разработка квалификационных карт и карт компетенций - «портретов» и «профилей» идеальных сотрудников, которые  позволят упростить процесс поступления и прохождения муниципальной службы, а также оценить уровень компетенции того или иного сотрудника и соответствие его профессионального уровня занимаемой должности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список использованной литературы:

 

1. Конституция Российской Федерации: офиц. текст. – М. : Приор, 2001. – 32 с.
2. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ // Собр. законодательства РФ – 2009. - №11
3. Федеральный Закон от 19 ноября 2002 г. «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации»// Российская газета. 2002. 23 ноября.
4. Воронин И. Инновационные технологии в управлении муниципальной службы: проблемы реализации // Государственная служба. – 2007. - №3 – С. 35-42
5. Кондратьева И.А. Исторические этапы становления муниципальной службы в России // Экономика, управление, общество: история и современность. – 2008. – С. 255-266
6. Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М., 2003. С. 508.
7. Мельников В. П. Государственная служба в России: исторический опыт. М., 2005. С. 284.