Государственная и муниципальная служба: история возникновения и перспективы развития

С принятием Закона "О системе государственной службы Российской Федерации" были ликвидированы многие противоречия в законодательстве. Воинские должности учреждаются в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, а должности правоохранительной службы - в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Поэтому лица, замещающие названные должности, теперь уже относятся к государственным служащим. В Законе № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. изменилось законодательное толкование понятия "государственная служба". Если во второй статье Федерального закона № 119-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" под государственной службой понималась профессиональная деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, то теперь, по мнению Д.М. Овсянко, в качестве государственной службы рассматривается их профессиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

Как отмечено выше, Закон от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" установил новую систему государственной службы в нашей стране. Она включает в себя три отдельных вида государственной службы: гражданскую, военную и правоохранительную.

Различия между ними проводятся по функциональным признакам должностей, а не по государственным органам. Согласно п.3 ст.8 Закона, в федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов службы. Например, рассмотрим Министерство внутренних дел Российской Федерации. В его составе есть должности федеральной государственной гражданской, военной и правоохранительной служб. В соответствии с п.2 и 3 ст.2 нового закона, государственная гражданская служба подразделяется на два уровня: а) федеральную государственную гражданскую службу; б) государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. И военная, и правоохранительная служба наряду с государственной гражданской службой считаются видами федеральной государственной службы.

Деление государственной службы на различные виды обуславливает необходимость существования не только базового Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", но и федеральных законов о видах службы и многих иных нормативных правовых актов, регулирующих особенности каждого из этих видов службы.

Одним из важнейших вопросов государственной службы является разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере правового регулирования государственно-служебных отношений. В соответствии со ст.71 Конституции Российской Федерации закон относит вопросы правового регулирования и организации федеральной государственной службы к ведению Российской Федерации. Поскольку военная и правоохранительная службы являются разновидностями федеральной государственной службы, правовое регулирование указанных видов службы - исключительная компетенция Российской Федерации, наряду с регулированием федеральной государственной гражданской службы.

В соответствии со ст.72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Вопросы регулирования государственной службы субъектов Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом собственно организация государственной гражданской службы субъекта Федерации - это компетенция самого субъекта Российской Федерации.

Принятие нормативных правовых актов в сфере государственной службы как на федеральном, так и на региональном уровнях в соответствии с конституционными принципами разграничения компетенции должно обеспечивать единство системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также соответствующий принцип единства системы государственной службы, закрепленный федеральным законом.

Под принципами государственной службы следует понимать требования, которые:

1) обязательны для всех  лиц и организаций, в той или  иной степени имеющих отношение  к государственной службе;

2) распространяются на  все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы;

3) охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из  которых складывается содержание  государственной службы.

Содержательное значение основных принципов построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации заключается в следующем.

1. Принцип федерализма - системообразующий  принцип государственной службы, базирующийся на федеративном  устройстве Российского государства. Несущими терминами его формулировки являются "единство системы" и "соблюдение конституционного разграничения".

2. Принцип законности  юридически означает, что организация  и функционирование государственной  службы строятся на основе  закона. Законность - основа нормальной  жизнедеятельности цивилизованного общества; она есть всеобщее требование, обязательное для всех участников правовых отношений.

3. Принцип приоритета  прав и свобод человека и  гражданина, их непосредственного  действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты исходит из того конституционного положения, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью" (ст.2 Конституции Российской Федерации).

4. Принцип равного доступа  граждан к государственной службе.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Запрещена всякая дискриминация при поступлении на государственную службу по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, что в качестве общего принципа предусмотрено ч.2 ст. 19 Конституции.

5. Принцип единства правовых  и организационных основ государственной  службы предполагает законодательное  закрепление единого подхода  к организации государственной  службы.

6. Принцип взаимосвязи  государственной службы и муниципальной службы.

7. Принцип открытости  государственной службы и ее  доступности общественному контролю, объективного информирования общества  о деятельности государственных  служащих.

8. Принцип профессионализма  и компетентности государственных  служащих.

9. Принцип защиты государственных  служащих от неправомерного вмешательства  в их профессиональную служебную  деятельность как государственных  органов и должностных лиц, так  и физических и юридических  лиц. Этот новый правовой принцип  функционирования государственной службы имеет принципиальное значение для управления процессом деятельности государственных служащих.

Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.

2. Перспективы развития и совершенствования системы государственной службы Российской Федерации

В начале XXI века был принят ряд важнейших правовых актов, на которых базируется современная государственная служба и в которых закреплены задачи ее реформирования. Прежде всего, мы имеем в виду Федеральный Закон от 27 июля 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Таким образом, институт сегодняшней государственной службы носит комплексный характер и включает в себя нормы различных отраслей права: конституционного, международного, административного, трудового, финансового и др.

В ст.5 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" содержится перечень нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере государственной гражданской службы.

Новейшее законодательство о государственной службе диктует единство системы, построенной на общих нормативных принципах и охватывающей, по существу, все виды публичной службы, будь это гражданская, правоохранительная, военная или муниципальная служба. Преимущества формирования централизованной иерархической модели сопровождаются трудностями, поскольку объединение в одну систему столь различных по содержанию видов деятельности, имеющих существенную специфику, в особенности правоохранительная и военная службы, неизбежно требует диверсификации управления этими блоками профессиональной активности людей.

Замысел формирования нового законодательства о государственной службе предполагает, что оно будет осуществляться поэтапно на основе первоочередных мероприятий, предусмотренных Концепцией реформирования государственной службы Российской Федерации и федеральными программами по реформированию государственной службы Российской Федерации и с учетом лучшего отечественного и зарубежного опыта. В итоге система государственной службы должна быть приведена в соответствие со сложившимися политическими социально-экономическими, культурно-историческими условиями и международно-правовой практикой.

Сегодня продолжается практическая реализация норм, заложенных в федеральных законах и иных нормативных правовых актах, принятых в рамках реформирования государственной службы в целях создания системы государственной службы Российской Федерации, включающей федеральную государственную гражданскую службу, государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, военную службу, правоохранительную службу. Идет разработка моделей управления государственной службой.

Управление этими процессами и их координацию осуществляет Администрация Президента Российской Федерации и, в частности, образованное в ее структуре Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы.

Принятие законодательных актов, регулирующих организационно-правовые и финансовые вопросы государственной службы Российской Федерации в целом и отдельных ее видов, также является важным направлением реформы. Нормативно-правовая база реформирования государственной службы Российской Федерации включает в себя федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления Правительства, распоряжения Администрации Президента, нормативные правовые акты, разрабатываемые в государственных органах.

Организацией деятельности государственных служащих в Российской Федерации занимаются десятки федеральных, окружных и региональных структур. Однако, несмотря на столь плотный и многочисленный ряд ответственных за государственную службу, организующих, регулирующих и контролирующих работу чиновников, на сегодня в Российской Федерации нет единого, целостного, эффективного и саморазвивающегося механизма организации государственной службы.

Большое количество нерешенных проблем, связанных с организацией государственной службы, напрямую влияющей на эффективность государственного управления, а оно, в свою очередь, на улучшение жизнедеятельности россиян, продолжают сказываться на работе руководящих структур Российской Федерации.

Государственная служба, если она умело организована, существует как гарантия того, что любой вопрос от стратегического до самого бытового в государственном аппарате будет рассмотрен в надлежащем порядке, в установленные сроки, в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, рационально и исчерпывающе. А для этого нужны соответствующие процедуры, институциональный порядок рассмотрения дел, контрольные механизмы, четкая регламентация делопроизводства и многое другое, позволяющее утверждать, что государственная служба реализуется на базе современных информационно-правовых технологий.

Одна из важных проблем организации государственной службы - формирование и развитие кадрового корпуса государственной службы - это многомерный и сложный процесс, в котором проявляется диалектическая взаимосвязь статичного и динамичного. Помимо правовых, нормативно-процедурных аспектов это развитие предполагает обогащение многих социально-управленческих параметров, прежде всего таких, как рост профессионализма работников, изменение их социальных ценностей, нравственных установок, изменение возрастной, профессионально-квалификационной, гендерной структуры кадров и других количественных и качественных признаков.

Заслуживает внимания и такой концептуальный аспект проблемы, как рассмотрение государственной службы одновременно с точки зрения объекта и субъекта управления. Причем объем правосубъектности и управленческих полномочий у чиновников разных уровней неодинаков.

Для государственного управления нехарактерно наличие только одной парной категории "субъект - объект", субъектно-объектных отношений. В системе государственной службы человек, аппарат отдельного подразделения (департамента, управления) являются одновременно объектом для вышестоящего субъекта и субъектом для нижестоящих работников или сотрудников подведомственной сферы. В различных управленческих циклах и уровнях субъекты и объекты меняются местами. К тому же на один объект чаще воздействуют несколько взаимосвязанных субъектов управления. Поэтому в государственной службе, как иерархически регламентированной системе деятельности и управленческих отношений, необходимо четко определять объем, содержание функций и полномочий каждого субъекта, границы управляемых объектов, степень взаимозависимости и подконтрольности. Это и стало одним из главных в реформировании системы и структуры органов власти в ходе современной административной реформы. К тому же деятельность каждого лица, замещающего государственную должность, может быть направлена как на внутренний объект (подчиненные работники, подведомственные структуры и действия), так и на внешний объект (население, нижестоящие структуры власти, подведомственные государственные организации). Отсюда различен объем правомочий и ответственности каждого государственного служащего, государственного органа.