Глава муниципального образования

             Во-первых, форма правового акта неадекватна  значимости общественных отношений  им урегулированных. По сути, внутренний вопрос муниципального образования  урегулирован федеральным законом, в то время как это могло быть успешно сделано муниципальным правовым актом. Кстати сказать, анализ динамики Федерального закона № 131-ФЗ свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к тому, что законодатель в части регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления чем дальше, тем больше уходит от установления общих принципов организации местного самоуправления к встраиванию в закон норм прямого действия, исключающих вариативность муниципально-правового регулирования соответствующих общественных отношений. 

             Во-вторых, возникают серьезные сомнения в  том, что федеральный законодатель не вышел за пределы собственной  компетенции. 

             Согласно  ч. 1 ст. 5 Федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относится определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации. 

             Является  ли вопрос об ответственности главы  муниципального образования перед  представительным органом и удалении его в отставку общим принципом организации местного самоуправления в масштабах страны? 

             В постановлении от 16 октября 1997 г. № 14-П32 Конституционный Суд РФ выразил правовую позицию, согласно которой возможность досрочного прекращения полномочий - один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Следовательно, федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Федеральном законе N 131-ФЗ. Порядок осуществления этой меры, т.е. процедура (процесс), в результате которой только и возможно применение соответствующей санкции (досрочное прекращение полномочий), также включает элементы принципиального характера. 

             Однако  тогда в Конституционном Суде РФ названный Федеральный закон  оспаривался в части установления права органа государственной власти субъекта Федерации досрочно прекратить полномочия органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. 

             В случае с удалением главы муниципального образования в отставку речь идет о "внутренних" делах муниципального образования - ответственности главы муниципального образования перед представительным органом. 

             Конституция РФ закрепляет самостоятельность местного самоуправления и его органов: народ  осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130); структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131). 

         Исходя  из права населения муниципального образования на самостоятельное  определение организации местного самоуправления федеральные органы государственной власти не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать вопрос о порядке взаимоотношений органов местного самоуправления муниципального образования между собой, в том числе путем законодательного регулирования. 

             Оценить степень целесообразности введения в федеральный закон института  удаления главы муниципального образования  в отставку наряду с уже существующими  институтами его отзыва и отрешения  от должности можно по-разному. Для этого помимо прочего необходимо понять мотивацию законодателя и цель, на достижение которой направлен рассматриваемый Закон. 

             Ответ мы находим в ч. 3-16 ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ. Очевидно, что данный Закон нацелен на последовательное решение задачи укрепления вертикали власти в стране. Его задача - расширение пределов и форм государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления, непосредственное влияние государственных органов субъектов Федерации, а именно высшего должностного лица субъекта на кадровую политику в муниципальном образовании. 

             На  это указывают следующие положения  рассматриваемой статьи: 

             - "О выдвижении данной инициативы  глава муниципального образования и высшее должностное лицо  субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования" (ч. 3); 

             - "Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации " (ч. 4); 

             - "В случае, если при рассмотрении  инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального  образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (выделено мной. - Н.Д.)" (ч. 5); 

             - "Инициатива высшего должностного  лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования" (ч. 6). 

             Примечательно, что проект рассматриваемого закона содержал процедуру избрания главы  муниципального образования по образу и подобию избрания высшего должностного лица субъекта Федерации, кандидатура на должность главы муниципального образования должна была представляться высшим должностным лицом субъекта Федерации33. 

             В свете изложенного можно констатировать, что рассматриваемый Федеральный закон является очередным звеном в системе законодательных мер, направленных на укрепление вертикали власти, что само по себе может быть и не плохо. Очевидно, что данный Закон еще более расширяет пределы государственного вмешательства в дела местного самоуправления, он несет в себе потенциальную угрозу демократическим основам российского государства, так как, на наш взгляд, нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института удаления главы муниципального образования в отставку предполагает возможность установления непосредственно в уставе соответствующей процедуры, включая дополнительные гарантии прав его участников. При этом недопустимо вмешательство государственных органов, как это предусмотрено новыми изменениями в Федеральный закон № 131-ФЗ (ч. 4-7 ст. 74.1). 

             Итак, рассмотренные нормы, регулирующие институт удаления главы муниципального образования, является одной из многочисленных иллюстраций явления, характерного для современного российского законодательства, когда цели закона «по оглашению» и «по умолчанию» существенно отличаются друг от друга. Например, провозглашая цель создания необходимых правовых основ для стабильного функционирования местного самоуправления на основе конституционного принципа самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, реально Закон преследует цель ограничить эту самую самостоятельность и организационную обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. Данное явление выполняет деструктивную функцию в управлении государством, поскольку дезориентирует субъектов права в уяснении истинной цели законов и в выборе правовых средств для реализации субъективных прав и законных интересов. 
 
 
 

       ЗАКЛЮЧЕНИЕ 

            В результате проведенного исследования можно сделать ряд выводов  и предложений. 

             1. Наличие главы муниципального образования в системе должностных лиц местного самоуправления является обязательным. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. 

             2. Основополагающими моментами в статусе главы муниципального образования являются: 

             выполняет задачи представительства соответствующей  территории, т.е. он вправе от имени  муниципального образования вступать в отношения с различными органами и должностными лицами; 

             является  руководителем муниципального образования, несет ответственность за состояние и организацию всех публичных дел на данной территории; 

             обладает  собственными полномочиями по решению  вопросов местного значения, что означает: соответствующие вопросы вправе решать именно (и только) глава; его  решения имеют правовой характер и становятся основой для возникновения тех или иных правоотношений; 

             имеет право объединять и направлять деятельность всех муниципальных органов данного  муниципального образования; 

             не  является муниципальным служащим. Если бы главу считали муниципальным служащим, это принизило бы его роль в отношениях с депутатами представительного органа муниципального образования, а также в территориальном руководстве; 

             призван объединять усилия различных структур гражданского общества на своей территории (подразделений политических партий, иных общественных объединений, религиозных организаций и т.д.) в интересах создания здорового общественного климата в муниципальном образовании и заботы о благе населения. В тех же целях глава должен в рамках законодательства объединять, координировать, оказывать содействие деятельности подразделений государственных органов, всех хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования. 

             3. В соответствии с Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования: представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.