Депутатские объединения Государственной Думы Федерального Собрания РФ и их роль в законодательном процессе

Дальнейшее совершенствование деятельности фракций в Государственной Думе связано, прежде всего, с исключением с 1 января 2013 года возможности не состоять ни в одной фракции для депутатов, получивших мандат в результате его передачи спискам кандидатов, не допущенных к распределению мандатов29.

Данное нововведение способствует расширению числа фракций, представляющих политические партии в федеральном парламенте, а значит, направлено на развитие принципа многопартийности. Кроме того, внесение соответствующего изменения позволяет окончательно решить вопрос внутрипарламентской дисциплины.

Таким образом, опыт структурирования законодательного (представительного) органа России по фракционному принципу является во временном отношении незначительным, что, однако, позволяет говорить об исторической преемственности в вопросе развития основ российского парламентаризма.

 

2.2 Анализ и классификация  полномочий и форм деятельности  фракций и депутатских групп

 

Депутаты Государственной думы России имеют право объединяться во фракции и группы. В Госдуме каждого созыва имелись фракции, группы (в 1-4 созывах - и независимые депутаты). Межфракционные объединения — Анти-НАТО, Энергия России, Север, Столица, Диалог, Женские группы и др.

Фракции и депутатские объединения Государственной Думы 1-6 созывов представлены в Приложениях 1-4.

Фракции и депутатские группы Государственной Думы используют традиционные в практике парламентаризма формы деятельности. Наделение депутатских объединений большим объемом полномочий в соответствии с Регламентом Государственной Думы, вместе с тем выходит за пределы указанного нормативного акта. Депутатские объединения пользуются в своей деятельности иными полномочиями и формами работы, которые по сути служат проявлением их политической природы и вряд ли подлежат дополнительной регламентации.

Среди полномочий можно выделить следующие группы:

- полномочия в сфере  законотворческого процесса;

- полномочия, связанные с  реализацией компетенции Государственной  Думы, определенной в Конституции  Российской Федерации;

- организационные полномочия (формирование руководящих органов  парламента);

- полномочия по подготовке  и решению процедурных вопросов;

- иные полномочия (деятельность  по участию в предвыборных  кампаниях).

Не следует рассматривать лоббистскую деятельность депутатских объединений. Государственная Дума является одним из тех федеральных органов власти, который принимает решения, затрагивающие интересы как отдельных граждан, так и различных слоев населения, регулирует отдельные виды деятельности на государственном уровне. В этой палате парламента в условиях неразвитого рынка лоббистских услуг большая часть функций по осуществлению организованного давления переходит к внутрипарламентским группам30. Права и возможности, предоставленные им Регламентом Государственной Думы, депутатские объединения могут использовать в лоббистских целях - для продвижения того или иного законопроекта, для обсуждения того или иного вопроса. Учитывая то, что в высшем законодательном органе страны наблюдается тенденция к увеличению числа «партийных» и уменьшению числа «беспартийных» депутатов, напрашивается вывод о возможном возникновении ситуации, уже отмеченной еще исследователями парламентаризма: превращение парламента из инструмента выработки «общего мнения нации» в арену столкновения лоббируемых частных интересов и сговора между ними31.

Деятельность депутатских объединений осуществляется в следующих формах:

- комитеты и комиссии  Государственной Думы;

- внефракционные депутатские объединения:

- иные формы работы (заявления  и обращения депутатских объединений; реализация инициативы проведения  парламентских слушаний; конференций; «круглых столов»; встречи с Президентом  Российской Федерации и Председателем  Правительства Российской Федерации; организация расширенных заседаний  фракций и депутатских групп, проведение выездных (в субъектах  Российской Федерации) заседаний  депутатских объединений; работа  с избирателями; международная деятельность).

В Государственной Думе 6-го созыва представлено 4 парламентские фракции: Единая Россия, КПРФ, Справедливая Россия и ЛДПР.

Рассмотрим сравнительные показатели законотворческой деятельности этих партий.

Таблица 1. Абсолютные показатели эффективности работы фракций на 5.11.2013, без корректировки на количество Депутатов32.

Законопроекты	Кол-во законопроектов по категориям, шт.
	Единая Россия	Справедливая Россия	ЛДПР	КПРФ
внесенные в ГД	284	74	63	52
находящиеся на рассмотрении ГД	1508	507	277	345
- входящие в примерную  программу	80	12	4	3
- входящие в программы  комитетов	1508	507	277	345
- внесенные в ГД помимо программ	0	0	0	0
рассмотрение которых завершено	1463	505	348	414
подписанные Президентом РФ	1133	90	87	85
отклоненные (снятые) ГД	91	198	162	236
отозванные или возвращенные СПЗИ	239	217	99	93
рассмотрение которых завершено по прочим причинам	0	0	0	0
Место в рейтинге	1	2	3	4

Таблица показывает и без того очевидные вещи. Самое большое количество утвержденных законопроектов у фракции, имеющей «контрольный пакет голосов». Если вдруг ни у одной фракции нет «контрольного пакета», то логичней будет ситуация, когда у более многочисленной фракции наибольшее количество законопроектов как в работе, так и подписанных Президентом.

Более информативными являются относительные результаты, т.е. усредненные по количеству депутатов во фракции.

Таблица 2. Относительные показатели эффективности работы фракций на 5.11.2013 года, с корректировкой на количество депутатов, т.е. среднее значение на 1 депутата каждой фракции33.

Законопроекты	Среднее кол-во законопроектов по категориям, шт. на 1 депутата
	Единая Россия	ЛДПР	Справедливая Россия	КПРФ
внесенные в ГД	1.20	1.13	1.16	0.57
находящиеся на рассмотрении ГД	6.39	4.95	7.92	3.75
- входящие в примерную  программу	0.34	0.07	0.19	0.03
- входящие в программы  комитетов	6.39	4.95	7.92	3.75
- внесенные в ГД помимо программ	0.00	0.00	0.00	0.00
рассмотрение которых завершено	6.20	6.21	7.89	4.50
подписанные Президентом РФ	4.80	1.55	1.41	0.92
отклоненные (снятые) ГД	0.39	2.89	3.09	2.57
отозванные или возвращенные СПЗИ	1.01	1.77	3.39	1.01
рассмотрение которых завершено по прочим причинам	0.00	0.00	0.00	0.00
Место в рейтинге	1	2	3	4

 

Как уже было сказано, таблица с относительными показателями законотворческой деятельности депутатов различных думских фракций является более информативной, поскольку очевидно, что фракция из 100 человек будет производить больше законов, чем фракция из 10 человек, а средний показатель на 1 человека для каждой фракции это уже более объективный параметр.

Строка «подписанные Президентом РФ» ранжирует фракции по степени лояльности власти. А строка «отклоненные ГД», наоборот – свидетельствует об оппозиционном настрое. Это очевидно.

 

2.3 Основные направления  совершенствования законодательной  деятельности депутатских объединений

 

Регламентом Государственной Думы депутатские объединения наделены целым рядом полномочий, которые можно рассматривать как гарантии парламентской деятельности политических партий.

Вместе с тем, опыт деятельности депутатских объединений в Государственной Думе показывает, что эффективность работы данных парламентских структур на сегодняшний день недостаточно исследована, в том числе и с позиций комплексного подхода. Недостаточно урегулирован статус депутатских объединений: в федеральных законах отсутствуют нормы, регламентирующие основы создания, функционирования и прекращения деятельности фракций и депутатских групп. Существуют проблемы и в их деятельности (пределы действия партийной дисциплины в отношении депутатов, практика выхода из одного депутатского объединения и вхождения в другую фракцию или группу и другие вопросы, требующие теоретического осмысления).

Анализ федерального законодательства о деятельности депутатских объединений показывает, что оно пробельно в отношении вопроса регламентации депутатских объединений. Специальных законов в настоящее время нет, отсутствуют и какие-либо нормы в действующем Федеральном законе «О политических партиях»34, в котором нет упоминания на депутатские объединения как органы партии в парламенте, хотя именно этот закон содержит правовые предпосылки для регулирования статуса фракций. Так, например, в преамбуле Федерального закона говорится о том, что предметом регулирования закона являются общественные отношения, возникающие, в том числе, и в связи с особенностями деятельности политических партий.

Очевидна необходимость дополнительной законодательной регламентации статуса депутатских объединений в части оснований их создания, прекращения деятельности, обеспечения баланса между партийной принадлежностью депутата и статусом депутата Государственной Думы как представителя народа (смена членства депутатского объединения, солидарное голосование).

Важно исследовать основы партийного представительства в высшем законодательном органе страны с использованием исторического, современного российского и зарубежного опыта, оценить достоинства, а также учесть недостатки этого элемента парламентаризма в России.

Совершенствование порядка функционирования фракций, уточнение их роли в деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации осуществлялось, по сути, в рамках каждого из шести созывов Государственной Думы. Однако поиск путей повышения эффективности работы парламентских фракций основывался на двух концептуальных вопросах – на целесообразности существования иных депутатских объединений, помимо фракций, а также на оптимизации числа самих фракций ввиду постепенно расширяющегося круга их полномочий.

Для совершенствования законодательного регулирования статуса депутатских объединений в части закрепления нормативного установления признаков фракций и депутатских групп, касающихся формирования, приостановления и прекращения деятельности данных парламентских структур требуется серьезная и профессиональная работа депутатского корпуса Государственной Думы.

 

 

Заключение

 

В заключение следует отметить, что депутатские объединения, представляющие собой политические объединения (в виде фракций и депутатских групп) являются неотъемлемым признаком социально-политической жизни правового государства, важным звеном в структуре демократических парламентов.

Статус депутатских объединений: их природа, место в системе общественных отношений, полномочия и формы их реализации непосредственно связан с понятием и признаками политической партии, принципами народного представительства, системой депутатского мандата.

Несмотря на общепризнанное понимание фракции как группы членов политической партии, проводящей ее политику в парламенте, в практической деятельности этого вида депутатских объединений в высших законодательных органах современных демократических государств происходит отход от основных принципов понятия «фракция», поскольку существуют особенности в порядке формирования и функционирования фракций.

Россия относится к числу государств, регулирующих статус депутатских объединений на уровне регламента палаты парламента. Статус депутатских объединений как структурных элементов парламента предопределяется взаимосвязью с деятельностью политических партий, принципами народного представительства. Парламентские фракции являются государственно-правовой формой деятельности политических партий.